淄博市经济困难者刑事法律援助机制研究_民生社会

　　编者按：

　　党中央高度重视哲学社会科学工作，不断推动新时代哲学社会科学事业取得历史性成就。淄博市积极响应号召，高度重视并大力推进哲学社会科学工作，特别是2022年以来，组织开展了全市社科规划研究工作，推出了一批兼具学术价值和实践指导意义的优秀研究作品。为充分展示淄博市社科规划研究工作的丰硕成果，激励广大哲学社会科学工作者奋发有为、再创佳绩，特选取部分优秀研究成果予以刊登。

　　淄博市经济困难者刑事法律援助机制研究

　　经济困难公民刑事法律援助是我国社会救助事业的重要组成部分，关乎社会扶危助困与公平正义。大力发展公共法律服务是法治中国建设的应有之意。“辩护全覆盖”作为我国公共法律服务领域的制度创新，促进了中国法治的进步。“辩护全覆盖”制度既是法治中国建设的具体成果，体现了法治中国的基本精神和要求，又是法治中国的重要组成部分，它的建立和完善，应当以法治中国建设的要求为引领。但“辩护全覆盖”制度实践中，辩护律师和值班律师的功能有别，值班律师的实际作用有限，被追诉人通过“辩护全覆盖”制度所获得权益保障程度不同，故律师辩护并未真正实现“全覆盖”；制度回避了辩护质量问题，律师辩护质量依然堪忧。究其原因，在于理论层面对律师辩护的内涵界定不清，以至于不能有效区分律师辩护与律师法律帮助；“繁简分流”的程序改革引导着律师制度进行了“繁简划分”的改造，加之强制普及覆盖简单化的律师活动，加剧了辩护形式化问题；以及律师的主观动力不足。按照维护司法公正和促进社会公平正义的基本要求，目前“辩护全覆盖”制度应进行两个方面的完善。一是以“律师辩护到人”为“辩护全覆盖”之基本原则，实现每一个刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人在没有聘请律师进行辩护的情况下，都能够获得由政府及时指派的律师进行辩护，真正实现覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代刑事公共法律服务体系；二是在公共法律服务评价指标体系中，专门设置“辩护全覆盖”模块，发挥司法行政机关和律师行业协会的主导作用，以辩护行为是否积极、行为理由是否充分且正当作为评价标准，以律师收益和荣誉作为鼓励，保留惩罚性监督措施，最终以群众满意度来检验公共法律服务工作成效，以律师辩护质量提升来维护司法公正。

　　数字化赋能是对大数据、移动智能和电子政务机遇的把握，既有技术和信息优势，也存在信息壁垒、专业化等劣势，以及会面临网络安全风险的挑战。为了解决经济困难公民刑事法律援助中的机制和质量问题，应联系实际采用数字化赋能路径。数字化赋能的实现路径以专项人工智能项目和政法信息互通平台为基础，通过完善程序机制，明确质量标准，达到机制高效顺畅、管理便民惠民，同时注重法治建设，增强合法性和安全性。

　　二十大报告中增强政府行政效率和公信力目标的提出，结合我省“鲁力办”平台坚持问题导向、依法依规、督帮一体积极维护人民群众合法利益，为解决经济困难公民法律援助“申请难”“质量低”的民生热点问题提供了优良机遇。2023年，山东省委省政府督查办把解决好群众急难愁盼问题作为今年督查工作重点，高标准打造了“鲁力办”督查落实系统，建设了民生热点督办平台。通过广泛收集群众诉求，精准筛选、重点督办，构建起全链条闭环式督办机制，更好服务高质量发展。近年来，中央陆续出台文件，要求加强法律援助，提升服务效果，依法为符合条件的社会救助对象提供法律援助服务。值此之机，开展“鲁力办”督查赋能经济困难公民法律援助的研究具有紧迫性和具备可实现性。研究以中央和省部文件精神为指引，总结可推广的做法经验，充分发挥“数字赋能”在公共法律服务领域的优势，坚持对经济困难公民法律援助过程进行数字化改革，使援助服务更加便捷高效。这对于加强山东社会治理，促进社会公平正义，保障社会稳定和经济的高质量发展都有重要意义。

　　第一章引言

　　一、研究背景与意义

　　（一）研究背景

　　健全法律援助的专项社会救助体制机制，是党中央、国务院近期做出的重大决策部署。《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出要加强法律援助，依法为符合条件的社会救助对象提供法律援助服务。《关于完善法律援助制度的意见》要求完善法律援助与社会救助工作衔接机制，提升服务效果。法律援助具有社会救助与司法救助的双重属性（吴宏耀，2016）。中国特色社会救助体系机制创新以法制健全完备、机制高效顺畅、管理便民惠民为总体目标。然而，目前淄博市针对经济困难者的刑事法律援助专门程序尚不完善，援助质量问题重重，这些都是体系机制建设进程中出现的明显短板。值此《法律援助法》颁布，《社会救助法（草案）》征求社会各界意见之机，应及时开展社会救助体系中刑事法律援助机制的创新性、系统性、专门性研究。研究以中央文件精神为指引，找准改革完善目标和淄博市的实际差距、总结可推广的其他省市做法经验、识别机制创新的重点难点，探索合理有效的完善路径；提出切实可行的淄博市经济困难者专门援助程序、丰富多样的援助方式、清晰合理的质量标准和系统完备的质量体系，对于健全完善淄博市社会救助体系，完善法律援助制度，促进社会公平正义，推进社会救助与法律援助的有效衔接，实现淄博市社会救助和法律援助事业高质量发展都有重要意义。

　　（二）研究意义

　　社会救助体系中的刑事法律援助机制这一研究主题具有复合性，其既是理论问题，也是实践问题。相对于已有研究而言，本课题以对淄博市经济困难者刑事法律援助机制进行研究为核心，①研究对象和研究内容不同。专门针对经济困难者的刑事法律援助进行分析研究，既涉及社会救助，也关联法律援助；②研究目标不同。优化设计专门援助程序，创新完善援助质量体系，推动淄博市社会救助事业与法律援助事业的共同发展；③研究视角和研究方法不同。以救助理念为视角，新理论结合新实践，④问题解决思路不同。通过整合标准、评估、激励、保障、监管等各机制形成系统体系，解决援助质量问题。

　　1.学术价值

　　①我国法律援助法律制度刚刚建立，关于经济困难者刑事法律援助的理论研究不多，实践经验也亟待总结，深入调研与分析援助程序、援助质量问题，将完善中国特色社会救助理论；②经济困难者刑事法律援助机制完善的阶段性目标模糊、制度体系缺失，以社会救助理念为方法视角，构建专门刑事法律援助程序，这将拓展法律援助基本理论；③以积极、发展的救助理念为基础，以提高效率和维护公正为原则，以加强法律援助、完善制度机制、实现工作衔接为目标，构建经济困难者刑事法律援助的启动、运行、评估、政策支持、监督监管，将丰富正当程序、人权保障、有效辩护理论。

　　2.应用价值

　　①本课题将持续追踪淄博市经济困难者刑事法律援助的进展和态势，分析其面临的困境及成因，明确目标任务，研判其未来的发展趋势，为持续推进社会救助法律体系中专门机制构建创新提供有效依据；②援助质量体系建设仍处于实践探索阶段，对援助评估、援助激励进行研究，总结做法经验、发现问题难点、调研挖掘典型，为援助质量问题提供有效解决方案；③就实践层面而言，本课题将立足于淄博市经济困难者刑事法律援助实践，提出程序完善的方案与质量提升的对策，为实务部门提供政策参考，设计法制健全完备、机制高效顺畅、管理便民惠民、覆盖城乡困难群众的刑事法律援助有效机制，对实现淄博市社会救助事业高质量发展有实践指导意义。

　　二、研究目的与问题

　　（一）研究目标

　　本课题旨在实现淄博市经济困难者刑事法律援助的专门化、系统化。构建起一个包含基本理论、援助主体、援助程序、援助客体、援助内容、援助标准、援助评估、援助激励、援助保障、援助监测等多项要素在内的，从属于社会救助范畴的刑事法律援助分析框架和理论体系，以期拓展中国特色社会救助的研究范围，健全完善专项社会救助体制机制，为深化改革法律援助制度提供理论支持，在一定程度上弥补既有研究的不足。具体研究目标包括：

　　1.设计刑事法律援助专门程序。从启动、证明、服务等方面，积极探索法律援助工作发展规律，创新程序理念、工作机制和方式方法，突出专门程序的系统性、程序性及合理性，达到社会救助与法律援助相衔接的目的，实现经济困难者申请刑事法律援助的快捷化、审查简便化、服务零距离，不断提高法律援助工作规范化、制度化、法治化水平。

　　2.提出不同类型、因案制宜的刑事法律援助内容方式。根据以人为本、公平正义、改革促新的基本原则，充分考虑经济困难被追诉人的意愿和处境，依据各类型各阶段案件特点、功能价值、资源配置等，设计兼具多样性和灵活性的法律援助方式和内容，为刑事法律援助专门程序、保障援助质量提供有力支撑。

　　3.确定援助质量标准并完善援助质量综合体系。坚持有效辩护，科学合理确立层次清晰、内容明确、服务有效的援助质量标准，并以此构建援助质量评估机制，进而提出参与激励机制、资源配置调解机制、风险防范机制、执业保障机制、信息交流共享机制、监管防控机制等，最终完善援助质量体系。

　　（二）研究问题

　　本课题以“淄博市经济困难者刑事法律援助机制”为研究对象，着重进行专门援助程序构建和援助质量体系完善研究，借助社会救助基本理念促进刑事法律援助程序制度和活动质量的优化，催生专门机制在社会救助体系制度改革方面的内生动力。调研重点为淄博市范围内各地刑事法律援助中针对经济困难者的实践样态、操作规范和质量反馈。

　　1.社会救助体系中刑事法律援助的基本范畴

　　①经济困难者刑事法律援助的要素界定。以案例分析为切入，运用质性研究、逻辑分析等方法，依据法律法规，分析经济困难者刑事法律援助活动的模式、主体、对象、内容、权利义务和责任等，科学把握内涵和逻辑，进行援助程序和援助质量是基本要素的初步论证分析。②援助程序的基本范畴。运用因子分析、逻辑分析等方法，依据相关法律法规，分析援助程序的主体客体、结构关系和运行方式，科学把握发展水平、进展、趋势。③援助质量的基本范畴。运用质性研究的扎根理论、结构方程模型等方法，依据相关法律法规，分析援助质量的评价标准、评估模型和决定因素，科学把握质量监督、质量控制、质量管理、质量激励和质量保障。④援助机制的内涵及历史。运用质性研究、逻辑分析等方法，根据经济困难者刑事法律援助的要素，分析其机制的性质、特征，对经济困难者法律援助机制的属性和原理进行界定；运用文本挖掘、比较分析等方法，依据法律规范，分析援助机制的制度渊源、演变规律和发展成效，明确进展差距、总结经验做法、识别重点难点。

　　2.淄博市经济困难者刑事法律援助的现状及问题

　　①社会救助法律体系中刑事法律援助机制短板。从总体性和阶段性目标两方面，分析淄博市社会救助法律体系的建设成效，顶层设计情况，考察分析各区县的制度落实情况和制度发展情况，评估分析淄博市社会救助体系的目标、重点任务和亟待破解的瓶颈问题。②经济困难者刑事法律援助专门程序的不足。利用数据挖掘技术、实践调研等方法，从司法实践方面，深入调研分析援助程序的现状和适用；利用实地调研和案例分析等方法，从援助活动、对象回应等方面，分析援助程序的适用效果以及对制度的支持效果。③刑事法律援助质量问题。利用实践调研等方法考察辩护律师、值班律师在援助案件中的执业样态、质量现状、群众反馈，评估分析存在问题，及时发现和总结提炼可复制、可推广的做法经验，找到短板和重点难点；依据援助质量相关规范，结合实地调研，从质量体系的完善程度、作用范围、诉讼融合这三个维度，深入分析监督机制、控制机制、管理机制、激励机制和保障机制等。④刑事法律援助专门机制构建瓶颈问题。依据各地建立的经济困难者刑事法律援助机制，结合实地调研，从机制程序完善程度、应用范围与主导价值这三个维度，深入分析制度构建的模式设计、政策举措、发展过程、主要特点、区域差异等。

　　3.经济困难者刑事法律援助影响因素分析

　　①援助程序影响因素识别及分析。在实践调研的基础上，从影响援助程序的需求和供给方面、从提高效率与维护公正角度，识别援助程序的影响因素；社会救助与法律援助的有效衔接是基础因素，还包括公共资源供给能力、制度保障能力等，分析各因素为援助程序创造的条件、造成的制约以及提供的联结路径。②援助质量水平影响因素识别及分析。在援助质量调研的基础上，从评价促进和控制制约角度，识别援助质量的影响因素；制度保障和有效激励是主要因素，分析各因素为援助质量变化设置的前提和塑造的模式。

　　4.社会救助体系下刑事法律援助机制创新的理念和路径选择

　　①社会救助基本理念对法律援助机制创新的指引作用。科学把握社会救助基本理论发展水平、进展、特征及演变规律；评估分析法律援助制度改革战略目标、重点领域落实情况及其亟待破解的瓶颈问题；运用质性研究、逻辑分析等方法，总结社会救助基本理念在解决援助机制创新问题过程中的作用及启示。②社会救助基本理念在援助机制创新的应用价值。依据分析得出的援助程序和援助质量的基本范畴，从公开、公平、公正、便民、及时等方面，运用质性研究、理论演绎等方法，深入挖掘社会救助基本理念在经济困难者刑事法律援助领域的应用价值。③机制创新的必要性和路径可行性。针对援助机制的短板难点，充分考虑援助程序和质量水平的影响因素，参考建设成效、经验做法、资源禀赋、基础条件等其他因素，运用质性研究的扎根理论、结构方程模型和演化博弈模型等方法，分析通过构建经济困难者的专门法律援助机制来解决专门程序不足、机制构建瓶颈、援助质量问题的必要性；深入分析以专门援助程序、完善内容方式、确立质量标准和建立质量体系作为机制创新基本路径的可行性。

　　5.淄博市经济困难者刑事法律援助专门机制构建

　　①刑事法律援助专门程序设计。在已识别的影响因素及分析结论基础上，借鉴调研中发掘的先进经验，提出能够保基本、兜底线、救急难、可持续，坚持与其他社会保障制度相衔接，促进公平正义的淄博市经济困难者刑事法律援助专门程序，具体包括专门援助程序的基本原则、启动环节、经济困难证明环节、援助实施环节等。②援助内容方式完善。应依据各类型各阶段案件特点、功能价值、资源配置等，充分考虑经济困难被追诉人的意愿和处境，采取繁简分流的策略，提出不同类型、因案制宜的援助类型设计。对于普通程序案件，强调援助内容多样性；对于简易程序、速裁程序案件，突出援助内容灵活性。审前阶段以程序性辩护为主；审判阶段实体性和程序性辩护并重。③援助质量标准确立。坚持以人为本，有效辩护为基础，以层次清晰、内容明确、服务有效为目标，从援助准备、案情分析、援助数量、援助效果、关联反响等方面设计援助质量标准，避免援助活动流于形式，推进法律援助标准化建设。④援助质量体系建立。在质量标准确立的基础上，基于援助质量演化模型，构建辩护质量评价机制，包括评价主体、评价对象、评价标准等；建立援助质量综合体系，不仅包括质量评价机制，还包括参与激励机制、资源配置调解机制、风险防范机制、执业保障机制、信息交流共享机制、监管防控机制等。

　　三、研究范围与限制

　　本研究将聚焦经济困难公民刑事法律援助这样一个在法学领域中具体的、具有实际意义的议题，旨在通过系统而深入的分析与研究，全面揭示该问题的核心要点、发展脉络及潜在影响。鉴于法学领域的复杂性和多样性，其中涉及的理论与实践问题纷繁复杂，且相互影响、相互制约。本研究将综合运用法学理论、案例研究、比较分析等多种研究方法，力求从“辩护全覆盖原理”“数字赋能法律援助作用机理”“鲁力办平台实现数字赋能法律援助”三个层面全面地揭示问题。

　　在研究过程中，我们还将充分考虑与该问题相关的其他因素和影响，包括但不限于法律制度的变迁、司法实践的发展以及社会环境的演变等。通过综合考量这些因素，我们将能够提供更加全面、客观的视角，对问题进行深入剖析。

　　我们也必须承认，由于研究时间和资源的限制，本研究可能无法涵盖所有相关问题和方面。法学领域的数据和资料往往分散而庞杂，我们可能无法对所有相关数据进行全面收集和深入分析。这些因素可能会对研究结果和结论产生一定的局限性。

　　尽管如此，我们将尽力确保研究的科学性和客观性，通过严谨的研究方法和分析过程，力求得出具有说服力的结论。我们也将对研究的局限性进行明确说明，以便读者能够全面了解本研究的情况，并据此进行进一步的研究和探讨。

　　第二章文献综述

　　一、研究现状及观点

　　我国刑事法律援助制度能够实现城乡困难群众无偿获得法律服务，进而保障公民合法权益，维护社会公平正义。我国的社会救助和法律援助所属法律体系有别，所以关于社会救助制度中刑事法律援助机制的研究，实际上就是社会救助体系、社会救助与法律援助关系、刑事法律援助制度、刑事法律援助质量四个重点方面的研究。目前也是学术界探索与研究的新方向：

　　（一）社会救助体系研究

　　研究主要围绕我国社会救助体系的理念特征、制度机制和立法规划展开。我国社会救助体系经过长期发展已经形成了多层次、跨部门、强基层的特征（林闽钢，2018）。在传统型救济向综合性救济的过渡期，仍然存在救助理念消极、功能定位不全、制度设计缺陷和管理效能不高的问题（兰剑，2018）。在救助理念方面，有研究发现我国社会救助以现金救助方式为主，服务救助较为匮乏，提出应采用积极、发展的救助理念，强化部门协调和资源统筹等机制（张浩淼，2020）。在整体制度方面，有学者认为我国社会救助体系的制度化建设滞后，应坚持公平与效率并重的基本原则，完善综合性救助体系（关信平，2010）。在具体机制方面，新时期社会救助体系建设要适应人口、经济和技术快速变化的问题，应建立瞄准相对贫困群体和中低收入群体的救助机制（程杰，2021）。在立法规划方面，有学者意识到不应将法律援助排除在规范之外（朱勋克，2010），建议立法应体系完整、重视开放性、保持衔接性，尤其对于法律援助领域（乐章，2020）。目前的研究，虽然已经认识到法律援助对于社会救助体系的重要性，但救助理念、制度建设、机制完善等方面的丰厚成果均未应用于法律援助领域。不仅缺乏社会救助语境下法律援助的系统性和综合性研究，而且缺少法律援助制度支持社会救助体系构建的深层次分析。

　　（二）社会救助与法律援助关系研究

　　研究主要围绕法律援助的内涵基础及其与社会救助的联系展开。法律援助是法律领域的国家帮助，是宪政体制下的公民基本权（姚剑，2009），其理论基础在于权利保障、控辩平衡、司法公正和扶贫助弱（刘根菊，2001）。有研究认为国家责任和政府义务是法律援助立法应坚持的基本理念（樊崇义，2021）。我国刑事法律援助是刑事诉讼不可或缺的方面，又是法律援助制度的重点内容（陈光中，2021），具有国家和专业两方面属性（李汉昌，2000）。过去有研究认为法律援助与社会救助存在区别，主张其不应纳入社会救助法律体系的调整范畴（郭婕，2007）。但也有观点认为法律援助是社会救助制度实现体系的综合化的重要内容（郑功成，2011）。如今，理论界逐渐认同法律援助属于专项社会救助制度（彭华民，2015；国家发改委社会发展研究所课题组，2016），因此有研究将法律援助表述为社会救助权的一项内容（胡玉鸿，2021）。研究具有专业性特征，多为诉讼法学者在专业视角下进行的内涵分析和理论阐述，具有较高的专业技术水准，但封闭性缺陷明显，法律援助与社会救助互动性研究仍较少，理论发掘未得到有效利用。

　　（三）刑事法律援助制度研究

　　研究主要围绕刑事法律援助制度的构成、存在问题以及对策建议三个方面展开。整体而言，理论实务界对于我国刑事法律援助制度中援助主体（政府）、援助程序、援助内容和援助对象（经济困难和特定案件的被追诉人）的界定不存在分歧（林莉红，2003；邹国祥，2009；陈光中，2018等）。过去有研究发现特定案件被追诉人是我国刑事法律援助主要援助对象（马明亮，2004），而在英美国家经济困难的被追诉人是主要对象（刘方权，2014）。原因在于我国任意指定辩护（经济困难）条件严格、范围狭窄（沈丽飞，2010）。2012年《刑事诉讼法》修订后，依然存在落实不到位、申请比例过低、经费保障不足等问题（顾永忠，2015）。实践方面，经济困难者申请获批的案件比例极低（段贞锋，2017）。立法方面，特定案件的范围正逐步扩大，而经济困难者申请援助的规定却没有发生质的改变（陈光中，2021）。有学者提出应强化权利告知、简化审批程序（刘方权，2014）；大多数学者都将增加经济投入，增强制度保障作为路径方式（顾永忠，2013；吴洪耀，2016；樊崇义，2019；陈光中，2021等）。经济困难者刑事法律援助实际上已经成为了制度建设的突出问题，例如有学者已经意识到经济标准问题会影响到法律援助工作的深入发展（樊崇义，2019），这说明制度建设水平离普遍、及时的目标存在较大差距。目前看来，研究在总体上问题揭示较多，但系统性、专门性研究不足。

　　（四）刑事法律援助质量研究

　　研究主要围绕我国刑事法律援助的质量问题、产生原因及解决路径三个方面展开。提升援助质量与扩大援助范围、明确政府责任一样，都是法律援助价值（平等、人权和正义）的实现方式（王岩华，2010）。我国刑事法律援助质量问题存在已久，例如有实践调研反馈相当多的司法工作人员认为法律援助办案质量不佳、作用不大（黄冬冬，2015）；又如有学者发现质量评估机制存在短板，缺少统一规范、指标不科学和主体方法单一（刘仁琦，2020）。究其原因，研究普遍认为是机制激励不足、质量监管不利和律师素质不高三方面因素所导致（陈永生，2014；黄冬冬，2015等）。例如一些研究发现援助质量不高与案件补贴过低有直接关系（马静华2010；左卫民，2013；黄冬冬，2015）；又如律师激励不足导致援助质量难以保障（胡铭，2017）。更多研究推崇体系机制的作用：采用多元化、灵活性的机制模式（王迎龙，2018）；建立包含信息对称化、激励相容的质量控制体系（余琳燕，2020）；建立人员管理、标准制定、全程监管的质量管理综合体系（樊崇义，2019）；设计事前审查、事中控制和事后评价的质量监督体系（陈光中，2018）；从律师资质标准、工作内容标准化和质量控制机制确立质量保障机制（刘方权，2021）。近期研究对新理论的关注有所加强，提出应结合有效辩护理论，建立标准化、规范化、程式化、精细化的质量评估体系（刘仁琦，2020）。总体来说，研究在问题表现和成因方面基本达成了共识，但质量标准模糊、目标模糊，改革语境较少、理论视野不足，尤其是提升法律援助质量的理论逻辑和现实路径还不够明确。

　　二、文献综述小结

　　毋庸讳言，国内已有的研究成果极大丰富了学术界对于社会救助和刑事法律援助问题的了解，并推动该问题进入到国家和地方立法的议程中，促进了经济困难者刑事法律援助的实践。但也要看到，目前的研究依然有很多问题尚未解决：①社会救助体系下的刑事法律援助研究整体上处于起步阶段，理论研究还不够成熟，理论滞后于实践；②刑事法律援助研究多围绕在特定案件机制完善与发展方面，少有关于经济困难者的程序制度研究，理论研究不平衡，理论发展不协同；③以刑事法律援助为主题的专项社会救助机制构建尚处于起步阶段，有研究开始关注法律援助在社会救助体系中的重要性，但鲜有学者做社会救助和法律援助二者融合的系统性专门机制研究；④我国各地刑事法律援助实践处于快速发展阶段，相关分析多针对特定案件的刑事法律援助，缺少经济困难者刑事法律援助的具体实证分析。为此，本课题应在以下两个方面补强：一方面，要通过多种渠道对淄博市范围内经济困难者刑事法律援助的实践样态和机制功能效力进行跟踪问效，评估分析淄博市经济困难者刑事法律援助的总体水平、制度目标、主要问题、重点领域和应用场景的发展与完善情况；另一方面，要立足淄博实践，尝试社会救助体系中刑事法律援助机制创新，完善经济困难者专门援助程序，加强援助质量问题的解决方案研究，借鉴其他地域的经验探索，提出蕴含社会救助基本理念，且针对性强、现实可行、具体明确的对策建议。

　　第三章研究方法与设计

　　一、研究方法选择

　　（一）文献研究法

　　文献研究法作为研究的基础，对于梳理前人研究成果、构建理论框架具有不可或缺的作用。通过系统地查阅和分析相关文献，我们能够把握领域内的研究热点与空白，进而为项目研究提供坚实的理论支撑和明确的研究方向。通过对相关著作、论文的系统研究，在理论上梳理国内现有主流学说，分析不同观点的利弊，为本课题的研究提供理论支持。

　　（二）实证研究法

　　实证研究法作为验证理论假设的重要手段，通过收集并分析实际数据，揭示现象背后的规律和机制。这种方法强调对客观事实的尊重和数据分析的严谨性，有助于我们更准确地把握现实情况，为问题解决提供科学依据。包括对中央及各地出台法律法规的统计分析、对相关主体的问卷调查、思想实验等；探寻相关主体对待刑事法律援助活动问题的基本态度，同时，探讨现行经济困难者刑事法律援助的不足与可借鉴之处

　　（三）案例分析法

　　案例分析法作为一种深入剖析具体问题的方法，通过选取典型案例进行深入研究，能够揭示问题的本质和提出有针对性的解决方案。这种方法有助于我们深入理解现象背后的深层次原因，为政策制定和实践操作提供有益的参考。通过组织座谈会、研讨会等方式，与淄博市从事刑事司法一线工作的法官、检察官、侦查人员，法律援助律师，法律援助中心工作人员，经济困难的刑事被追诉人进行面对面的沟通交流，了解他们对待刑事法律援助程序机制、援助质量等方面问题的困境、心得与建议。

　　二、研究设计

　　第四章研究分析与结果

　　一、刑事案件“辩护全覆盖”制度：意义、问题与对策

　　（一）问题的提出

　　2017年年底以来，我国部分省市开展刑事案件律师“辩护全覆盖”的试点工作。鉴于试点工作收效显著，自2019年年初开始，“辩护全覆盖”工作扩大到全国范围。保障司法人权、促进司法公正是全面依法治国的应有之义，“辩护全覆盖”制度是落实全面依法治国的一项重要举措。“辩护全覆盖”制度的建立，目的就是通过律师发挥辩护职责维护当事人合法权益、促进司法公正，彰显我国社会主义法治文明进步。在这一现实背景之下，“辩护全覆盖”及其相关领域迅速成为理论研究的热点。研究围绕着“扩大覆盖面”“加强值班律师”等主题，或结合认罪认罚从宽制度，以完善配套机制、值班律师辩护人化等为探索方向。

　　2021年，《法治中国建设规划（2020-2025年）》将建设公正高效中国特色社会主义司法制度作为具体建设目标之一。关于刑事司法制度方面，它既要求：“健全落实法律援助值班律师制度，实现刑事案件律师辩护、法律帮助全覆盖”，也要求：“加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源，到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系；构建公共法律服务评价指标体系，以群众满意度来检验公共法律服务工作成效。”中央文件为我们指明了今后一段时期关于刑事公共法律服务的发展方向，即要坚持扩大刑事公共法律服务的覆盖面，也要充分注意服务的质量。

　　在新时代背景下，相关理论研究应遵照中央文件精神，推陈出新。笔者认为，第一，应积极探索“辩护全覆盖”制度与法治中国建设之间的联系，深入发掘制度建设的现实意义；第二，对照改革目标，找准目前制度实践中存在的关键问题；第三，理论结合实践，分析困境成因；第四，以公共法律服务事业发展为视角，研究提出兼顾覆盖面与质量的专门性对策。

　　（二）“辩护全覆盖”制度对法治中国建设的积极意义

　　法治中国与“辩护全覆盖”制度之间是相辅相成的关系：“辩护全覆盖”制度是法治中国建设的具体成果，体现了法治中国的基本精神和要求；“辩护全覆盖”制度是法治中国的重要组成部分，它的建立和完善，应当以法治中国建设的要求为引领。

　　1.促进司法公正和社会公平正义

　　“辩护全覆盖”制度在促进司法公正和社会公平正义方面积极意义显著。党中央和国务院将“促进法律服务的多元化和专业化”作为推进公共法律服务体系建设的重要目标。在内容上，“促进司法公正和社会公平正义”又是“促进法律服务的多元化和专业化”的四项具体任务之一。《法律援助法》将包括刑事辩护在内的法律援助制度定位于我国的公共法律服务体系的组成部分，并再次强调了维护社会公平正义之目的与构建公共法律服务体系之手段二者之间的关系。完善的刑事辩护法律援助制度是社会文明和法治的标志，并且能够体现社会公平正义，最终避免社会冲突，实现社会和谐稳定。在刑事案件的公共法律服务体系中，“辩护全覆盖”制度主要发挥了两个方面的促进作用：一是深化以司法公正为主题的司法改革；二是提供以实现社会公平正义的制度配套。

　　“辩护全覆盖”制度能够深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革。以审判为中心的刑事诉讼制度，其本质是促进司法公正。辩护活动的初衷是维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，其根本目的还是要确保审判活动公平公正。“辩护全覆盖”制度实现了刑事审判活动中辩护律师的广泛参与，通过提升辩方力量的方式，达到审判活动中控辩双方力量均衡的目的，进而维护司法裁判的中心地位。

　　“辩护全覆盖”制度能够为刑事诉讼制度提供配套服务。律师参与刑事诉讼，不应仅局限于审判活动，还应介入审前活动，从而扩大促进社会公平正义的积极作用。“辩护全覆盖”制度创设了值班律师制度。值班律师参与认罪认罚从宽案件，见证犯罪嫌疑人签署具结书的过程，保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性。

　　2.完善中国特色社会主义司法制度

　　法治中国建设的重点是建立现代的公共法律服务体系，而“辩护全覆盖”制度是我国公共法律服务体系中的一项重要制度。“辩护全覆盖”制度能够促进中国特色社会主义司法制度的完善。按照以中国制度解决中国问题的思路，法律援助量的扩大是基础，质的提升是核心。

　　“辩护全覆盖”制度实现公共法律服务的“面”。《法治中国建设规划》要求公共法律服务体系能够“覆盖城乡”“便捷高效”“均等普惠”。适用“辩护全覆盖”制度不存在地域差别或限制，符合“覆盖城乡”这一基本要求。“辩护全覆盖”制度通过整合、调整公共法律服务资源，创设特殊规则，使得制度能够高效运作，符合“便捷高效”的效率要求。“辩护全覆盖”制度所提供的法律服务能够平等惠及社会大众，符合“均等普惠”的质量要求。

　　“辩护全覆盖”制度实现公共法律服务的“点”。“辩护全覆盖”制度提出“增加法律援助经费，提高律师办案补贴标准，建立办案补贴动态调整机制”等举措，提高律师工作积极性，促进办案质量的提升。并以“严格案件质量评估标准，建立律师辩护跟踪制度，综合运用旁听庭审、回访受援人等方式”为手段，掌握律师办理案件质量情况，提高试点工作的质量和效果。”

　　（三）“辩护全覆盖”制度实践中存在的问题

　　“辩护全覆盖”制度采用“指派辩护+值班律师”的主体组合，从内容上看是“律师辩护+法律帮助”的组合。其创新之处在于，一方面，“辩护全覆盖”制度完全继承了原有的法律援助制度，并适度扩大了法律援助的范围；另一方面，对于既不符合法律援助条件，也无力聘请辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人，值班律师可以对其提供法律帮助。但“辩护全覆盖”制度仍然存在一些问题，不利于法治中国建设。

　　1.值班律师的作用有限

　　在“辩护全覆盖”制度中，值班律师是其重要组成部分。2020年《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《值班律师办法》）的出台，进一步丰富了值班律师制度本身。值班律师与辩护律师虽然同为“辩护全覆盖”的主体，但二者在本质上存在区别。值班律师在刑事诉讼活动中的实际功能有限，其发挥的作用并不能达到辩护律师的高度。

　　（1）制度支撑较低

　　从会见、阅卷和调查取证三个方面来看，我国司法制度为值班律师提供的支撑低于辩护律师。除了法定情形外，辩护律师会见被追诉人不受约束。而按照《值班律师办法》的规定，值班律师的会见活动基本是被动且受限的。除了由被追诉人先发起约见而启动会见之外，值班律师主动会见被追诉人需要经过办案机关的许可。并且，法律法规既没有列明值班律师主动会见的具体要求，也没有明确拒绝主动会见的条件。在阅卷方面，辩护律师自审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制案卷材料，其阅卷工作并不受时间场所的限制。而值班律师只能查阅案卷材料，不能复制案卷材料，说明其只能在特定的时间、场所对案卷材料进行分析研判。此外，法律并没有赋予值班律师调查取证的权利。

　　值班律师发挥作用的空间要小于辩护律师。值班律师只能在庭外为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，却不能参加庭审活动。尽管《值班律师办法》较为详细的规定了值班律师的选派机制、工作流程、工作保障等方面内容，但鉴于上述制度环境方面的制约因素，值班律师与辩护律师之间不可能“划等号”。

　　（2）法律帮助效果不佳

　　有限的制度支撑决定了值班律师的诉讼权利与辩护律师有所不同，因而《刑事诉讼法》将其定位于法律帮助权。在制度规范层面，法律帮助权是指值班律师可以为犯罪嫌疑人、被告人提供如下法律服务：（1）提供法律咨询；（2）提供程序选择建议；（3）申请变更强制措施；（4）对案件处理提出意见。对于辩护律师来说，阅卷权、会见权是能够有效行使辩护权的基础。那么在缺乏完整的会见权、阅卷权的情况下，笔者认为值班律师所提供法律帮助的效果是差强人意的。这是因为：

　　第一，法律咨询的有效范围只限于法律规定

　　值班律师的约见活动不同于辩护律师的会见活动，其主要是坐班接受不特定的被追诉人前来咨询，存在偶然性和随机性。所以，当被追诉人通过约见向值班律师进行法律咨询时，值班律师基本无法掌握案件的实体情况。即便被追诉人向值班律师陈述案情，值班律师对实体问题有所了解，但平心而论，案件的实体情况仍需熟悉全案证据，而不仅仅是被追诉人的“一面之词”。因此，法律咨询的内容只可能是期间、诉讼权利等程序法律规定，或者是定罪、量刑等实体法律规定。假如值班律师仅根据被追诉人的案情陈述，进而解答了案件的实体问题，那么很有可能会发生误导现象。

　　第二，程序选择建议的正确性存疑

　　如前所述，值班律师主要通过被动、随机约见被追诉人，缺乏对案情的了解。在这种情况下，值班律师凭借自身的专业知识和业务经验足以应付被追诉人关于程序和实体法律规定的咨询。但做出程序选择建议的前提如同提供案件实体问题解答，都需要在对案情有一定程度的了解。在掌握案件实体情况之后，值班律师才能正确分析程序选择对将来程序、实体方面的影响，最终促使被追诉人做出合理的程序选择决定。虽然也可以通过听取被追诉人的陈述来了解个案案情，但要确保意见建议的正确性，显然要求被追诉人对案卷证据的了解要达到足够客观、全面。否则的话，必须借助于独立查阅案卷证据。因此，笔者质疑其在这种情况下做出程序选择建议的正确性。

　　第三，变更强制措施申请流于形式

　　如同程序选择建议，值班律师提出变更强制措施申请也需要充足的事实理由。在没有全面了解案情的情况下，值班律师提出的强制措施申请往往也流于形式。并且，值班律师“一对多”工作模式恐怕无法满足此项工作的具体要求。因为这意味着，值班律师在解答法律咨询之外，还要增加一定程度的工作量来完成申请提交、追踪反馈，甚至于在申请不能情况下实施积极补救。这对采用固定坐班形式的值班律师来说，不仅增加了工作量，而且由于此类工作事项的特殊性、及时性，很有可能会影响正常的值班工作。

　　第四，案件处理意见的合理性存疑

　　约见开始之前，值班律师与被追诉人之间的信息交流是隔绝的。那么在这种互不了解的状况下，只能完成与法律规定相关的法律咨询。如果值班律师能够查阅案件卷宗，从而了解案件基本情况，那么提出程序选择建议或者申请变更强制措施也不存在多大困难。然而，案件处理意见的提出不仅需要细致深入的了解个案案情，掌握案件卷宗情况，并且需要与被追诉人进行充分的交流（多次）。显然，这种充分交流很难在偶发的约见活动中产生。在目前这种工作模式下只能是“走走形式”“简单应付”，值班律师提出的案件处理意见很难达到“以事实为根据，以法律未准绳”的基本要求。

　　有学者经调研后发现值班律师存在“权利保障差、尽职尽责差、法律定位不明、权责不匹配和难以被信任”问题。这说明值班律师的实践状况与其本身作用存在直接联系。因此，在实然上，值班律师既不能积极的实施辩护行为，也无法确保大多数法律帮助的合理性、有效性。除非制度给予值班律师同辩护律师一样的“待遇”，否则值班律师在法律咨询之外，只能流于形式的提出意见、建议和申请。虽然值班律师也拥有一定的优点，例如获得帮助的应急性和服务对象的广泛性，但启动方式的被动性和工作方式的固定性导致他们无力承担如传统法律援助律师一般有效辩护的义务。

　　2.律师辩护并未“全覆盖”

　　目前的“辩护全覆盖”制度主要由三个部分组成：一是法律规定应当指定辩护的，由法院通知法律援助机构指派律师辩护；二是被告人没有委托辩护人而适用普通程序的案件，由法院通知法律援助机构指派律师辩护；三是被告人没有委托辩护人而适用速裁、简易程序的案件，由法院通知值班律师提供法律帮助。我国过去存在针对特殊的被追诉人群体所设计的法律援助制度，所以第一部分实际上是复述了过去有关法律援助的规定。第二部分系扩大了原有的法律援助制度覆盖范围。但这种扩大也是有限度的，即只有适用刑事普通程序案件的被告人才能获得法律援助机构指派律师的辩护。第三部分是制度创新，意味着在所有案件中，既不符合指定辩护条件而又没有聘请辩护人的被告人都可以获得法律帮助。鉴于值班律师的实际作用有限，法律帮助活动并不能等同于辩护活动，所以“辩护全覆盖”制度采用了“繁简划分”的操作——被告人在普通程序中获得了律师辩护，而在速裁、简易程序中获得的却是值班律师的法律帮助。

　　从制度角度观察，“辩护全覆盖”制度并没有将律师辩护活动配置于每一个刑事案件。由于值班律师的这种工作模式和制度安排，使其无法积极、正当和合理的实施辩护行为，故不应当将值班律师提供的法律帮助称为辩护。换句话说，只有值班律师在速裁、简易程序中真正起到了辩护的作用，才能达到“辩护全覆盖”的目的。否则，所谓“辩护全覆盖”只能是普通程序的“辩护全覆盖”。近些年来，我国每年适用普通程序的刑事案件只占到案件总数的百分之三十左右，而随着认罪认罚制度的全国推行，估计这一比例可能下降。也就是说，按照“辩护全覆盖”的文件规定，也仅是百分之三十的刑事案件中被告人获得了律师的辩护，而其他百分之七十左右的案件，除了少量由委托辩护律师进行辩护以外，全部只有值班律师的参与。

　　对于传统法律援助形式而言，值班律师制度只能够发挥弥补作用而不是取代作用，其优势在于通过较小的司法投入就可以为更多的被追诉人提供最基本的标准化法律服务。而实际上，值班律师能够为被追诉人提供的法律服务内容，以及提供法律服务的有效程度，完全取决于司法环境的业务支持以及个人的专业素质。目前制度环境对值班律师提供的业务支持只能满足最为基础的法律咨询活动。辩方形成案件处理意见必须有赖于办案机关的支持。然而，值班律师只能被约见而无法主动会见，严重阻碍了双方的信息交流和充分沟通。值班律师的专业素质再高，也无法仅通过被追诉人的单方叙述就提出客观和合理的程序选择建议、变更强制措施以及案件处理意见。不合理、不客观的意见建议必然是流于形式的夸夸其谈，最终的不利后果仍要被追诉人承担，甚至会同时造成司法资源的更大浪费。因此，值班律师的这种工作模式，决定了他们既不可能创造出辩护律师一对一、二对一辩护活动的效果，也无法保质保量地完成所有法律赋予的工作任务。因此，目前全国推广的“辩护全覆盖”，实际上是律师参与刑事案件的全面覆盖，实现了每一个被告人都有律师，而不是都获得了辩护。

　　3.律师辩护流于形式

　　“辩护全覆盖”制度只是在覆盖面上实现了所有刑事案件都有律师的参与，仍然没有解决辩护活动的质量问题。刑事辩护是刑事诉讼活动不可或缺的一部分，从辩护在一国刑事诉讼制度中的地位和影响即能够体现该国刑事司法的科学、文明程度。辩护质量之所以关键，是因为在传统意义上，刑事辩护致力于维护控辩审三方诉讼构造中的控辩平衡状态。而在现代意义上，刑事辩护能够对人权的保障起到促进作用，实现预防冤假错案的目的。从历史上看，我国刑事诉讼的辩护权一直在得到扩充，从新中国第一部《刑事诉讼法》出台至今已有四十余年，律师的辩护由审判阶段扩张至审前阶段，如今每一个刑事诉讼程序中律师都有权进行辩护。与辩护权息息相关的相关会见权、调查权和阅卷权也随之得到不断落实和加强。但即便如此，刑事辩护质量问题却仍然存在。

　　我国刑事诉讼中长久以来都存在辩护流于形式的问题。无论对于委托辩护还是指定辩护，业内人士在批评其辩护质量时，基本聚焦于两个方面。一是不尽职尽责的准备活动，包括不作为，甚至是敷衍了事的“假作为”。例如，有的律师极少会见被追诉人，导致双方缺乏有效的沟通和全面的了解；有的律师不认真、不仔细地查阅并分析案件卷宗，导致辩方对基本的案件情况掌握足或产生误解；有的律师在被追诉人的基本权利遭受侵害的情况下，不积极进行维护。二是不合格的辩护行为，主要是指律师做出缺乏正当性和合理性的诉讼行为。例如，有的律师在庭审中只宣读辩护词而不发表质证意见，消极对待法庭调查活动；有的律师不以被告人利益的最大化为基准，动辄做“无罪辩护”，并一味怂恿被告人不认罪、翻供；有的律师发表的辩护意见“走形式”，出席的庭审“走过场”。无论是不尽职尽责准备活动，还是不正当不合理的诉讼行为，都会影响到辩护权的行使效果，进而危及个案被追诉人合法权益的保障。社会上相当一部分人所持的“辩护无用”看法，就是对上述现象的直观评价。

　　流于形式的辩护活动并不能被视为合格的辩护活动。已有学者清醒的意识到：“在中国司法语境下，辩护成效的决定因素，主要不是法庭陈词长短或者辩论激烈程度，而是辩护质量的优劣”。因此，对于被追诉人而言，在个案中普遍存在辩护流于形式问题的情况下，有律师辩护并不一定比没有律师辩护更有利。反观域外，美国的司法界也存在着辩护律师怠于履行职责的现象——关心律师收费，且期盼尽快结案。

　　目前“辩护全覆盖”制度侧重于辩护覆盖的广度——甚至可以说是律师参与的广度，并未对辩护质量问题提出有效的应对策略。传统的法律援助辩护质量依然令人堪忧，是“辩护流于形式”的“重灾区”。并且，由于值班律师存在功能上的局限，而“辩护全覆盖”制度将值班律师活动视为辩护的一部分，又相当于无形中拉低了辩护质量标准的下限。

　　“辩护全覆盖”制度作为公共法律服务体系的重要组成部分，理应从“量”和“质”两个方面解决社会对公共法律服务的客观需求。忽视对辩护质量的追求，无疑会导致严重的后果。因为有效果的辩护和普遍的辩护分别是指辩护的深度和广度，它们都源于正当程序观念，都是刑事辩护应追求的价值。此外，刑事辩护质量的下降，被追诉人在个案中无法获得合格的辩护活动，其合法权益将无法得到保障。再者，在控辩对抗模式下，辩护流于形式也会引起公诉质量下降，导致检察官成为事实上的裁判者，制约对抗式诉讼改革推进。

　　（四）“辩护全覆盖”制度运行的阻却因素

　　“辩护全覆盖”制度促进了司法公正和社会公平正义，完善了中国特色社会主义司法制度，为建设法治中国发挥了积极作用。然而，“辩护全覆盖”制度存在的上述问题已经成为制度运行的阻力。这种制度困境主要表现为：（1）辩护律师和值班律师的功能有别；（2）被追诉人通过“辩护全覆盖”制度所获得权益保障程度不同；（3）回避了辩护质量问题。在笔者看来，造成这种制度困境的原因主要在于以下三个方面：

　　1.律师辩护的内涵不清

　　事物的内涵是指事物概念所反映的事物本质属性的总和。律师在刑事诉讼活动中实施辩护行为的属性，即为律师辩护的内涵。它既是律师辩护区别于其他诉讼行为，尤其是其他律师行为的标准，又是衡量行为本身优劣的标尺。我国法律制度层面对于律师辩护的内涵界定不清，是值班律师能够成为“辩护全覆盖”组成部分，以及律师辩护活动长久流于形式的根本原因。

　　律师辩护内涵不清晰问题，体现在制度层面有关律师辩护的规定并不能客观的反映其本质属性，以至于不能有效的区分律师辩护与律师法律帮助。按照法律规定，辩护人的职责是“提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益”。律师辩护也是一种行为、活动，它基于法律赋予的会见和通信权，阅卷权以及调查取证权等权利而存在。

　　律师辩护中的会见与值班律师提供法律帮助中的约见活动并没有实质上的区别，后者也可以向司法机关提出有关案件处理的意见。值班律师提出的处理意见当然也包括“犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的意见”。律师辩护与律师法律帮助在形式和内容上的雷同，造成了我们不能合理区分两种行为以及两种主体。因此，如果没能发现值班律师在功能上存在局限，很容易将值班律师法律服务与律师辩护等同。这样一来，也就不难理解值班律师法律帮助有资格作为“辩护全覆盖”组成部分的原因。

　　律师辩护内涵不清晰问题，还体现在其内涵过于抽象和机械，不具有细化、标准的特征。我国理论界不断尝试从正面解决律师辩护内涵问题，足以说明在判断律师辩护行为、活动质量标准方面存在着困难。有研究指出，“有效辩护”应直接划分为关注辩护过程的“尽职辩护”和关注辩护结果的“有效果辩护”。

　　“有效辩护”提出“第一，律师具备刑事辩护所必需的法律知识、技能和经验；第二，律师忠实于委托人的利益，做出最为恰当的职业判断；第三，律师做好充分的辩护准备工作；第四，律师保证委托人的知情权，与委托人进行充分协商；第五，律师收集一切与定罪量刑有关且有利于被告人的证据”。而“有效果辩护”却略有不同。“有效果辩护”更倾向于律师辩护结果的有效性，即强调辩护行为的目的和效果——正确的辩护意见或主张被办案机关接受或采纳，在实体上或程序上做出了对被追诉人有利的诉讼决定。同时，“有效果辩护”的成立需要三个条件：一是辩护律师的诉讼行为，既包括一系列诉讼活动，也提出意见或者主张；二是该诉讼行为的价值，应当被评价为正确的；三是诉讼行为的后果，即对办案机关的诉讼认识产生影响，最终做出有利于被追诉人的诉讼决定。

　　“辩护全覆盖”的核心仍在于“辩护”，有关“辩护”内涵的定位，不仅会决定“辩护全覆盖”制度要素的构成，而且会决定律师辩护活动的优劣标准。实际上，以诉讼行为的后果来界定律师辩护内涵，未免过于苛刻。笔者认为，如果以尽职作为律师辩护的应然标准和要求，不仅能够明确且丰富律师辩护的内涵，而且可以从认识上厘清辩护律师与值班律师的区别。“尽职辩护”并不以产生有利于被追诉人的诉讼决定为评价标准，但应以其为行为目标。一方面，辩护律师应当积极的实施行为。另一方面，辩护律师实施行为之前需要有充分且正当的理由。

　　所谓积极实施行为有两方面具体的要求：（1）有助于被追诉人权利的行使。例如专业和完善的法律咨询，是为了让被追诉人消除认知上的盲区，客观理性的认识案件实体和程序上的情况，从而做出有利于自己的决断和发表有利于自己的主张。（2）有助于辩护律师发表正确和客观的意见。例如充分的会见活动能够保证辩护律师与被追诉人之间的沟通，发现证据线索，提供辩解理由；又如细致的阅卷活动能够使辩护律师全面了解案件证据情况，并做出最准确的判断。

　　辩护律师应负有一定的注意义务：（1）根据目前所掌握的实体证据，结合法律规定分析，即将要采取的行为和发表的意见具备相当程度的可能性为被追诉人争取到合法利益。（2）根据道德和价值衡量，即将要采取的行为和发表的意见符合追求公正和效率的目的。（3）根据经验和专业知识判断，即将要采取的行为和发表的意见不会对被追诉人带来无可挽回的损失。

　　律师辩护的内涵不仅仅是按照法律规定的内容和赋予的权利去实施辩护行为，而且需要积极的实施合理且正当的行为。前者是辩护行为区别于其他诉讼活动的基本特征，而后者是衡量辩护律师行为是否达到合格辩护的标准。但遗憾的是，不仅目前我国的法律制度中没有相关规定或说明，而且“辩护全覆盖”制度也没有弥补这一空白。

　　2.案件“繁简分流”的影响

　　近年来，案件“繁简分流”改革引起我国刑事诉讼程序发生变化。在2018年《刑事诉讼法》修订后，刑事一审审判程序形成了由普通程序、简易程序和速裁程序繁简组合的格局。审查起诉程序也对应进行了繁简设置调整。诉讼程序的“繁简划分”是为了应对刑事案件的“繁简分流”，有助于缓解实务中“案多人少”的压力，也有助于法官、检察官集中精力办好疑难案件、复杂案件。“繁简分流”程序改革的重点在于如何规划“简单程序”，“辩护全覆盖”制度以及值班律师制度的出现与之有必然联系。

　　一方面，“简单程序”意味着缩短了司法机关案件处理程序期间，即诉讼效率得到提升，所以制度应当对诉讼公正有所注重。建立“辩护全覆盖”制度是一个加强诉讼公正有效的途径，它通过增强辩方力量来保护被追诉人合法权益，并制衡控方。

　　另一方面，“简单程序”意味着简单的诉讼活动，进而决定了律师活动的简化。在政策制定者看来，“繁简分流”程序改革理应需要简单的律师活动与“简单程序”相匹配。那么，在诉讼程序中，尤其是庭审程序中不需要律师实施复杂的诉讼行为。

　　例如刑事简易程序的适用条件，既需要“被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议”，也需要“案件事实清楚、证据充分”。又如适用速裁程序不仅要满足适用简易程序的条件，而且还要“认罚”。从改革目的上来分析，如果此时还强调律师辩护在“简单程序”中的作用，那么律师活动可能会与程序设计发生冲突。所以“事实都清楚”“被告人也认罪”，那么就不再需要律师在“简单程序”中为查明案件事实真相和追求被告人利益的最大化而额外付出努力。

　　但应当认识到，现有制度在值班律师会见和了解案情方面存在空白和模糊。不仅如此，简约的程序与充分的辩方活动又存在直接矛盾，值班律师很难完成除法律咨询外其他事项的准备工作。在一般为十日，特殊情况下为十五日的审查起诉期间内，留给办案人员处理案件的时间本就十分紧张，等到值班律师阅卷、分析案卷、以及再进行会见完毕后提出意见，势必会延误程序期间。

　　“繁简分流”的程序设计引领了律师制度的“繁简划分”，使值班律师能够普遍介入速裁、简易程序案件。无论是指定辩护还是委托辩护，都存在滞后现象，与控方的积极侦查，以及强大保障形成了鲜明对比。现实中确实需要一个特殊的辩方角色快速、及时的介入到程序当中，保护被追诉人的合法权益。然而，由于速裁、简易程序的大规模适用压缩了律师辩护以及法律帮助的空间，值班律师制度虽然有助于保障被追诉人获得律师帮助的平等与及时，但律师活动的质量则难以得到充分保障。

　　因此，“繁简分流”的程序改革引导着律师制度进行了“繁简划分”的改造。并且，强制普及覆盖这种简单化的律师活动，会加剧辩护形式化问题。在辩护质量没有得到保证的情况下，一味追求形式上的律师全覆盖，会造成辩护质量长期徘徊于低位，被追诉人得不到合格的辩护活动。而更为重要的是，不称职、不尽责辩护行为的覆盖面扩大，造成了形式化的辩护活动越来越普遍。

　　3.律师主观动力不足

　　律师在辩护活动中出现“走形式”现象主要包括外部和内部两方面的原因。外部原因在于制度对律师辩护的权利供给和支撑过小，导致律师没有能力去积极实施辩护活动。我们可以将这种状况称之为律师“力所不能及”。例如制度并没有赋予值班律师如同辩护律师般的广泛权利，导致前者无论是在行为范围，还是在行为后果都不能与后者相提并论。故制度原因也是律师活动的重要原因，即律师的能力大小主要取决于制度环境能够赋予辩护律师权利的多寡，实施的可行性以及行为产生的效力。

　　所以在过去，每当批判未尽如人意的律师辩护活动时，理论研究总是习惯于联系到制度环境等客观因素。但这仅仅是问题的一个方面，或者说目前的值班律师状况只能是律师制度建立初期辩护律师状况的一个映射。近四十年来，律师辩护权利已经得到了长足的发展和扩充。如果仍然将律师的“力所不能及”的当作辩护流于形式的主要原因，恐怕有些不切实际。“不能将律师辩护质量低下的现象全部归结为律师执业环境的不尽如人意；更不能由于强调加强辩护权的保障就排除对辩护质量本身的控制”。

　　内部原因就是律师在辩护活动中不积极、不主动态度，也即主观动力不足。在委托辩护中，由于信息的不对等，以及委托方不具备专业知识，所以委托方很难对辩护质量进行监督；而在指定辩护中，制度对辩护质量的监督有限。不可否认，对于辩护律师明显违法违规的行为，政府部门和律师协会还是能够及时查处的。但根据过去的经验，由于流于形式的辩护活动，并没有触碰违法、违规的“红线”，依靠司法行政部门监管和律师行业自我约束，并不能起到多大的成效，故其目前处于制度管控的盲区。以指定辩护为例，有学者认为其政府监控机制过于偏向形式化。这种只关注“办案规范”，而不关注辩护策略、方式和效果的审查方式，能够保证辩护律师“按部就班”地履行职能，但也只是“仅此而已”。实践中还存在着，看似积极、主动的实施辩护行为，但并不能称之为“尽责”的“表演性辩护”。有学者认为“表演性”辩护既源于庭审形式、权力异化和执业环境等外部因素作用，也有律师不能尽职尽责的内在因素。因此，在外部约束乏力的情况下，律师的主观动力对于辩护质量而言是十分重要的。

　　（五）“辩护全覆盖”制度的改革进路

　　目前“辩护全覆盖”制度在质和量两个方面所暴露出的问题，说明其距离实现社会公平正义以及完善中国特色社会主义司法制度的目标尚有一段距离。应以促进司法公正和社会公平正义的基本要求为指导，完善我国目前的“辩护全覆盖”制度。有研究提出，法律帮助存在有限性，应警惕以法律帮助来取代辩护，并且扩大覆盖范围会影响辩护质量，进而应采取“有效覆盖”的改革进路。但笔者认为，覆盖范围与辩护质量二者并不矛盾，主张“有效覆盖”并不能解决当下辩护覆盖不均、辩护质量参差不齐的根本性问题。

　　1.启动实质的“辩护全覆盖”

　　覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，是实现社会公平正义的必要条件。“辩护全覆盖”应当实现每一个刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人在没有聘请律师进行辩护的情况下，都能够获得由政府及时指派的律师进行辩护。实质的“辩护全覆盖”在主体、覆盖面以及对象方面都与目前的“辩护全覆盖”制度有所不同。

　　（1）辩护律师作为唯一的全覆盖主体

　　实质的“辩护全覆盖”应在律师辩护主体的“无差别性”。具体而言，辩护活动的实施主体是受司法行政机关指派的辩护律师，而非目前在司法机关和看守所内坐班提供法律帮助的值班律师。通过在实然方面比较辩护律师和值班律师的活动，其差异性说明辩护律师在刑事诉讼当中的作用仍然无法被值班律师所取代。律师辩护的核心在于其具有直接性和言辞性，书面化的辩护方式只能是其补充而不能作为替代物。类似于“提交书面意见”，“听取关于罪名、犯罪事实或适用法律的意见”等缺乏直接言辞表达形式的行为，不应作为律师辩护的主要形式。所以，“辩护全覆盖”制度对主体的要求只应越来越强化、细化——只能由辩护律师担任辩护主体，而不应越来越虚化、简化——值班律师不应作为辩护主体。

　　合格的辩护活动不应当只是“繁案”的专属，律师活动的简单化无益于刑事诉讼活动，尤其速裁、简易程序中更应当考虑辩护质量的问题。司法机关认为案件事实清楚、证据充分，且被告人认罪的案件，并不意味着定罪问题无需再拿来讨论，辩护律师的辩护，有时候也是避免冤假错案最后一道防线。并且，量刑辩护、程序辩护也需要专业的辩护律师实行。

　　当然，如果能够合理设计角色，律师辩护与律师提供法律帮助之间其实也不冲突。值班律师可以从目前辩护的“主体”转变为辩护的“补充”，而主要的辩护活动还是应由“一对一”的辩护律师来实施。例如，可以根据具体作用，对律师介入程度做纵向方面的“繁简划分”——安排值班律师在及时介入保障被追诉人权益上发挥积极作用。

　　（2）律师辩护活动覆盖所有的刑事程序

　　实质的“辩护全覆盖”应在辩护活动的覆盖面上体现出“无差别性”。“辩护全覆盖”应由审查起诉阶段扩大至侦查阶段，只要针对某一特定的被追诉人启动了刑事诉讼程序追究其刑事责任，那么该被追诉人即有权得到免费的律师辩护。而不是等到审查起诉阶段、审判阶段，或者面临签署认罪认罚具结书之时才开始指派。

　　就目前而言，我国已经具备实施实质“辩护全覆盖”的制度基础和物质条件。在法律规范方面，不需要进行大面积的重新修订。第一，过去存在的申请法律援助机构指派律师提供辩护的方式，在2018年《刑事诉讼法》修订后得到延续，每一个被追诉人都有可能获得无偿的律师辩护。第二，指定辩护律师与值班律师不存在冲突，法律并没有因为值班律师提供法律帮助而剥夺其获得指定辩护律师的权利。第三，《刑事诉讼法》对获得法律援助机构指派律师提供辩护的程序阶段节点并没有任何限制性规定。因此，法律规范对于被追诉人获得指定辩护完全是开放的，留给了政策相当广阔的施展空间。

　　普遍辩护的最终解决，还是取决于国家履行辩护权给付义务的力度[12]。当前我国已经具备充足的物质条件实现律师辩护的全覆盖。我国刑事诉讼制度发展的四十年，恰好也是改革开放的四十年，一些掣肘制度发展的客观原因目前已经不复存在。例如，在这期间，律师的数量和素质都得到了跨越式的提升，越来越多经过专业法学教育的年轻力量步入这个行业。又如，现代科技促进现代交通、通讯、媒介的显著改良，网上预约，电子阅卷便利了律师工作，为开展辩护活动节约了大量的人力、物力和财力。再如，国民经济的发展，确保国家有充沛的财力支持政府为指定辩护律师提供经济补偿。因此，让每一个被追诉人都有辩护律师提供帮助，并不是遥不可及的梦想，目前已经具备了可行性条件。然而，这也说明了推行全面的指定辩护制度并不存在国家财力上的障碍，而之所以难以实现，还是在于立法者和司法机关的重视程度不够。

　　我国刑事诉讼制度从上世纪七十年代末确立以来，随着社会文明的发展，制度规范逐渐精密化。为了适应这一过程，被追诉人依赖于律师专业化的辩护活动。人权保障当然是改革发展的应有之意和主要目标，但更重要的是，律师辩护的普及又能够为制度规范的进一步科学化和精密化打下最后一层基石。认罪认罚从宽制度即是最好的例证，律师在其中最为基础的作用就是帮助被追诉人对案件情况有一个清楚的认识，这样在面对“认罪”“程序选择”“量刑”等较为专业的问题时，才不至于做出错误或不理智的选择。

　　（3）所有被追诉人都能获得律师的辩护

　　实质的“辩护全覆盖”应在辩护对象方面体现出“无差别性”。“辩护全覆盖”是一项法定的义务，而非一项可以自由裁量定夺的权力。无论任何刑事案件，只要被追诉人没有委托辩护律师，那么办案机关应当通知司法行政机关为其指派律师进行辩护。

　　“繁简分流”的程序改革可能存在这样一个误区：即案件流程和庭审活动的简化，也意味着律师辩护也应当简化，或者在庭审中不复存在。虽然被追诉人因选择程序简易而放弃掉部分诉讼权利，但并不意味着其他权利也没有存在的必要，反而需要更强的权利保障机制去平衡被追诉人主动放弃的那部分权利。殊不知，效率的提高往往会增加质量的风险系数，越是简化了的程序，就越需要充分的庭审活动来确保最终的质量。无论是积极地还是消极地以牺牲基本辩护活动来提高效率，都是舍本求末之举。而且从控辩平等的角度而言，简易程序的案件也必须有辩护律师出庭。

　　实质的“辩护全覆盖”无论对于刑事诉讼整体发展而言，还是对于司法机关、被追诉人个体的利益都具有积极的意义，因而是十分必要的。实质的“辩护全覆盖”体现了法治文明，促进了我国刑事诉讼整体的良性发展。实质的“辩护全覆盖”作为法治文明的一个标志，能够体现出：落实《宪法》——保障辩护基本权利，实现社会公平正义——法律面前人人平等，顺应世界人权保障潮流等方面的重大意义。律师辩护的全覆盖有利于防范冤、假、错、案的发生，提升司法机关处理刑事案件的质量，降低司法责任风险。或许有人担忧扩大辩护律师的纵向和横向参与面，会面临控方的抵制。然而，合格的辩护活动不仅是用来监督司法机关办案，而事实上更重要的是能够促进结论意见的正确性。例如，辩护律师所提出的定罪和量刑意见其实也是帮助法官在裁判时集思广益，避免疏漏。又如，辩护律师参与刑事诉讼活动的目的，是在保障程序合法有效并追求案件客观真实的基础上，维护被追诉人的合法权益。所以，警察、检察官和辩护律师对待案件实体和程序的态度，都应该是一致的。尤其是对于警察和检察官而言，辩护律师的参与不仅仅是表面上的“纠错”那么简单，而是通过对立角色的全程全面反向制约，形成在当前司法责任制背景下对控方的正向“保驾护航”。

　　2.设立辩护质量评价体系

　　公共法律服务评价指标体系中专设“辩护全覆盖”模块，通过群众的满意度来检验公共法律服务工作的成效。高质量的律师辩护，也是促进司法公正的有利条件。“辩护全覆盖”的改革，应充分注意外部资源的供给能力、司法实践的内在需求和行业市场的基本规律。

　　（1）司法行政机关与律师行业协会共同主导

　　“辩护全覆盖”质量保障体系的建立，离不开司法行政机关和律师行业协会的管理和服务。一是与司法机关做好衔接工作，确保“辩护全覆盖”律师介入的及时性；二是共同深入开展调研工作，结合实际再通过论证来细化评价标准和依据；三是精心组建质量评查机构，保证合格辩护评价工作的公平和客观；四是做好信息服务，确保“辩护全覆盖”律师的工作质量情况能够为社会各界所了解，营造信息流通无障碍的法律服务市场；五是落实辩护律师的优惠政策，尤其是衔接税务机构，保障律师参与“辩护全覆盖”的积极性。

　　（2）“辩护报告”全面反映辩护活动

　　律师辩护活动需要一个客观且具体的载体，作为辩护质量的评价对象。有业内人士提出采用“刑事辩护卷”的形式，为辩护工作提供有形载体。实际上，控方所采取的一些保证批捕、公诉办案质量的措施，确实值得辩方借鉴。例如，人民检察院的检察官在审查批准逮捕和审查起诉程序中，都会根据案件证据情况和提审犯罪嫌疑人情况撰写“审查报告”。“审查报告”记载了检察官进行案件处理工作的过程，并且，既包括案件实体和程序的概括介绍，也包括对事实认定和适用法律的分析。通过审阅“审查报告”，不仅可以清楚的认识案件，而且能够了解控方诉讼行为的理由。

　　而辩护工作恰恰缺少这样一份兼顾记叙和分析功能的综合性文书报告。例如，决定在庭审中发问的问题，提出的质证意见、发表的辩护意见都可以以此为基础。又如，调查取证工作是否可行和必要，也可以在其中加以说明。因此，可以尝试仿照检察官办案的“审查报告”的方式，要求指定辩护律师在办理法律援助案件中撰写“辩护报告”。辩护律师的“辩护报告”既能够反映辩护准备活动的过程，又能够体现所采取辩护行为的理由，方便了律师工作量的计算和行为正当性及合理性的评估。此外，司法行政机关和律师行业协会作为辩护质量的评价主体既不可能派员跟随办案，也不可能对指定辩护律师进行实时的监控。“辩护报告”能够满足“事后评价”的方式。

　　（3）评判辩护行为的积极性、正当性和充分性

　　在法律援助刑事案件中，虽有一定的监管，但形式上的办案卷宗检查并不能敦促指定辩护律师依法且尽职尽责的履行辩护义务，也不能产生非常积极的效果。质量监管流于形式，根本原因在于缺乏一个明确的评价标准。有学者提出将刑事法律援助案件质量评估指标分为八类，并且各指标下设置“二级评估指标”。笔者认为，确立合格辩护标准，应包括“积极的辩护行为”和“理由充分且正当的辩护行为”。这两个方面纵横交织于一起，从形式和实质两个方面各有侧重。一方面，“积极的辩护行为”不仅考察审前阶段的辩护准备工作，例如会见的过程和次数、阅卷活动的内容、调查取证活动以及保障被追诉人合法权益的相关情况，而且关注以庭审活动为重点的审判阶段，例如发问、举证质证和辩论。另一方面，“充分且理由正当的辩护行为”考察辩护准备活动与辩护行为的衔接。也就是说，在指定辩护律师通过积极进行会见、阅卷和调查取证活动的基础上，充分掌握案件情况后，对于采取辩护行为的正当性和合理性进行的分析。

　　（4）以律师收益和荣誉作为鼓励

　　应当注意到律师主观动力不足也存在其他的原因。例如，实践中委托辩护与指定辩护的报酬相差巨大，使辩护律师从主观心理上几乎不可能一致对待两类刑事案件。长久以来，指定辩护律师在办理完毕法律援助案件之后，都会按照一定标准得到国家给付的办案报酬。然而，无论案件的复杂难易，指定辩护律师投入了多少人力物力，其报酬收入基本上都是固定的。所以，这种机械的计酬方式，会严重挫伤辩护律师办理法律援助案件的积极性。“辩护报告”不仅反映了律师的辩护工作，而且能够体现出量化的工作数据。因此，可以借鉴“计时收费”的思路，在设定报酬范围的情况下，根据形式上的律师工作量来确定实际支付报酬。

　　但笔者认为，要想吸引更多具有责任心和高水平的律师主动加入“辩护全覆盖”群体，以上鼓励措施恐怕还不够。笔者注意到，律师在法律服务市场获得的收入高低，能够反映出市场对其的认可程度——执业态度和业务水平。虽然政府几乎不可能按照市场价格向指定辩护律师支付报酬，但是完全可以将办理合格或有效果法律援助案件的成绩转化为办理其他收费业务的红利。例如，年度办理一定数量合格或有效果的“辩护全覆盖”案件，可以享受一定程度律师事务所单位所得税、律师个人所得税的税率优惠或纳税减免，还可以作为考评荣誉称号和技术职称的有利条件。这样一来，为了获得优良的评价而最终提升委托辩护业务的收益，甚至于为了扩大其他诸如民事案件、非诉案件业务的收入，勤勉、专业的辩护律师会积极的加入到“辩护全覆盖”工作当中。律师事务所在其中也会起到积极作用，不仅鼓励律师参与指定辩护案件，而且可以自觉监督辩护活动质量。

　　（5）保留惩罚性监督措施

　　当然，合格辩护的认定效果肯定是一体两面的。惩罚性监督手段和鼓励性刺激手段，都是确保辩护质量评价产生积极效用的关键。如果辩护活动被评价为不合格，那么既不会得到较高报酬，也不会获得其他物质鼓励。甚至于，可以主动排除存在不尽职尽责记录的辩护律师参与指定辩护案件。应当认识到，惩罚性监督的手段固然需要坚持，但重点还是在于主动创造出刺激性竞争的环境来引导律师去尽职辩护。另外，相较于获得个案固定报酬的改善，整体职业生涯的肯定评价和全部执业活动的优待更适宜成为一个有效的鼓励措施。

　　过去的研究中，解决律师辩护质量问题主要依靠以下途径：一是加强辩护律师本身的塑造，分别通过设置录取考试、业务培训、学习教育来达到提高行业准入门槛、提升业务素质、加强道德纪律教育的目的；二是针对不合格或不称职辩护行为设立监督和加强惩戒；有学者提出被追诉人可以通过上诉、申诉等途径来主张律师不称职带来了不利后果，法院可因律师辩护不力导致案件事实不清、证据不足而发挥重审。

　　然而，事实证明这些策略对律师辩护整体质量的积极效果十分有限。一方面，过去我们曾过多提倡类似“实质”“有效”的观点，从诸如“值班律师定位”“辩护人化改造”来扭转颓势。但这些宣示性的口号，最终将所有的希望都寄托于立法。而2018年刑事程序法的修订刚刚落幕，短期内估计不会有大的改动。另一方面，所采用的关于律师本身塑造的方案，并不能避免律师“力所能及，却不愿及”的情况。所以，理念倡导和乏力的监督都不能算是调动律师主观积极性的良策。

　　二、经济困难公民刑事法律援助的数字化赋能及实现路径

　　（一）经济困难公民刑事法律援助现状与检视

　　1.经济困难公民刑事法律援助

　　法律援助是法律领域的国家帮助，是宪政体制下的公民基本权。法律援助的理论基础在于权利保障之需求、控辩力度平衡之要求、司法公正之所需和扶贫助弱法治化发展的必然结果。过去有研究认为法律援助与社会救助存在法律渊源、立法例、形式、方式等方面的区别，主张其不应纳入社会救助法律体系的调整范畴。但事实上，法律援助应为社会救助权的一项内容。

　　我国刑事法律援助是刑事诉讼不可或缺的方面，又是法律援助制度的重点内容。刑事法律援助的主体都是由政府设立的法律援助机构。在刑事诉讼过程中，法律援助机构指派律师为刑事案件的被告人提供刑事辩护或法律帮助。根据援助对象的不同，刑事法律援助可以划分为针对经济困难公民的刑事法律援助和针对特定案件被追诉人的刑事法律援助。除该两种内容之外，刑事法律援助还包括对公诉案件被害人及其法定代理人或者近亲属、自诉案件自诉人及其法定代理人指派诉讼代理人的援助方式。因实践中较为罕见，且与作为主要刑事法律援助方式的辩护、法律帮助不具有同质性，故本文内容不涉及。两种刑事法律援助的启动模式不同，经济困难公民需要经过从申请到审批的流程，从而获得刑事法律援助，而特定案件被追诉人则是由司法机关通知法律援助机构指派律师直接援助。

　　经济困难公民刑事法律援助的性质符合社会救助扶贫济弱的理念。公民的生存权是人权的起点，法律援助对于生存权来说也是一种社会救助手段。刑事诉讼中被追诉人的生命、自由或财产面临的威胁，归根结底是对公民生存权的威胁。公民通过法律上的这种手段来实现对生存权的保护。特别是对于经济困难的被追诉人，其本身生存都面临问题，更无力负担高额律师费用。从技术角度看，刑事法律援助主要价值在于为辩方有效开展对抗式庭审提供必要技术支持。所以说，经济困难公民的刑事法律援助与社会救助具有共同理念，也是唯一可以纳入社会救助体系的刑事法律援助。

　　2.专门援助机制不足

　　在刑事法律援助领域，经济困难公民的刑事法律援助具有特殊性，该特殊性体现在援助程序机制方面。一般情况下，刑事法律援助都是由办理案件的司法机关通知法律援助机构指派律师进行法律援助。也就是说，被追诉人通过司法机关“依职权”启动刑事法律援助从而获得律师辩护是常见情形，“依申请”式的经济困难公民刑事法律援助并不多见。但在社会救助中，这种“依申请”而获得各种救助反倒是普遍现象。究其原因，在于特定案件被追诉人获取法律援助的资格问题，在案件处理过程中已经得到了解决。《刑事诉讼法》及相关司法解释明确了司法机关应当依职权查明被追诉人的一些人身情况（年龄、精神状况等）。在特殊案件程序（死刑复核、缺席审判）以及案件性质（无期徒刑、死刑）中，依法通知指派法律援助也是司法机关的法定职责。

　　从程序机制角度观察，特定案件的刑事法律援助形成了由“公检法”到“政府”的模式。在这种模式中，“公检法”责任较重。反观经济困难公民的刑事法律援助，由于“公检法”没有主动审查被追诉人经济状况的职责，完全由公民自行申请并接受政府审查，审批通过后再由援助律师主动再与“公检法”寻求对接，所以经济困难公民刑事法律援助呈现出的是一种由“政府”到“公检法”的模式。不难看出，经济困难公民刑事法律援助存在程序机制方面较为特殊，其合理性和有效性直接决定了经济困难公民能否获得刑事法律援助。

　　我国社会救助体系经过长期发展已经形成了多层次、跨部门、强基层的特征。在新时期的社会救助体系建设中，政府不断适应人口、经济和技术快速变化的问题，建立瞄准相对贫困群体和中低收入群体的救助机制。然而，作为社会救助体系一员的经济困难公民刑事法律援助，却呈现出另一番景象。自2013年“两高两部”出台《关于刑事诉讼法律援助的规定》后，由各地政府来确定“经济困难”的标准，而各地的做法是直接套用本地最低生活保障标准，直接导致了公民经济困难公民申请获批的案件比例极低。根据官方公布的统计数据，因刑事诉讼被告人提出申请而获得法律援助的案件只占全部刑事案件的2%～3%左右。此外，通过中外对比发现，特定案件被追诉人一直是我国刑事法律援助主要援助对象。这种现象在过去就已经引起了学者的关注。根据1997—2002年北京市刑事法律援助案件统计数据，刑事被告人是盲、聋、哑、未成年人的案件以及被告人可能被判处死刑的案件是目前主要的法律援助对象，约占到总数的70%～80%。而在英美国家，刑事法律援助的对象多为经济困难的被追诉人。

　　经济困难公民的刑事法律援助面临诸多现实问题。首先，何为“经济困难”是一个难以把握且不确定的认识问题。加之一些地区制定的标准苛刻，援助门槛过高，形成了我国经济困难公民刑事法律援助的条件严格、范围狭窄的局面。其次，从援助机制建设情况来看，特定案件的范围逐步扩大的同时，经济困难公民申请援助的规定却没有发生质的改变。由各地政府确定审核刑事法律援助中被追诉人的经济困难标准存在一定的弊端，但标准问题不应是经济困难公民刑事法律援助比例过低的根本问题。我国经济困难公民的援助机制存在着不足，通过提升援助机制程序的有效性和合理性，尤其是援助启动环节，确保援助申请审核的便利畅通才是关键之所在。

　　例如，刑事案件中被追诉人常处于被羁押状态，不可能自由申请援助，以及亲自处理相关事项。而且，其近亲属往往由于各种原因很难及时获知案件情况或者取得相应的法律文书。这就造成了经济困难公民在申请方面的障碍。即便司法机关工作人员在办案过程中也告知被追诉人有权因经济困难申请法律援助，但如何申请，以及司法机关在被追诉人提出申请后的职责，都没有明确的规定。

　　3.法律援助质量不佳

　　社会救助以给付救助对象货币、财物等作为主要的救助方式，所以通常情况下社会救助活动能够被量化。而刑事法律援助作为社会救助的组成部分，虽然仍需要政府“花钱”，但其本质和实施的外在形式都是一种服务。援助对象接受的援助并非金钱或财物，而是律师的辩护或法律服务，并且援助活动的效果既取决于服务数量，更取决于服务的质量。经济困难公民的刑事法律援助在社会救助体系中具有内容和方式上的特殊性。不同于直接的经济救助方式，经济困难公民的刑事法律援助都采用间接方式，而且衡量服务作用、效果也不能采用量化方式。

　　法律援助质量对于经济困难公民刑事法律援助而言具有重要意义，但现实情况却不容乐观。例如，部分司法工作人员认为法律援助办案质量不佳、作用不大。援助辩护活动常出现辩护词较为简单，辩护律师消极对待证据收集，辩护律师质证和辩论不足等现象。有学者提出，在中国司法语境下，辩护成效的决定因素，主要不是法庭陈词长短或者辩论激烈程度，而是辩护质量的优劣。甚至对于被追诉人而言，在实践中普遍存在辩护流于形式问题的情况下，有律师辩护并不一定比没有律师辩护更有利。所以对于经济困难公民来说，不仅要确保援助机制程序的有效和顺畅，而且也要关注援助的质量。这是因为，提升援助质量与扩大援助范围、明确政府责任一样，都是法律援助价值（平等、人权和正义）的实现方式。究其原因，有研究认为援助质量不高是机制激励不足、质量监管不到位和律师素质不高三方面因素所导致，与案件补贴过低有直接关系，或者因为律师激励不足导致援助质量难以保障。所以援助质量问题也是经济困难公民刑事法律援助中的一个突出问题。

　　如果这类问题不加以妥善解决，会对我国社会救助事业产生以下消极影响：第一，危及政府公信力。经济困难公民刑事法律援助不仅要“便民”而且也要“惠民”，这种“惠民”援助是实质上的措施，要对援助对象产生积极的有效的作用。这样一来，经济困难公民才能相信政府具有解决此类复杂问题的能力。否则的话，即便政府加大法律援助的经济投入，但也会因任意指派、监管不严而饱受指责。第二，事业发展短板。经济困难公民的刑事法律援助是社会救助体系和事业的组成部分，所以援助质量不佳会直接对整个事业发展带来负面的效果。随着国力的增强，我国目前的社会救助事业正处于高速发展阶段，经济困难公民从政府处获得的援助、帮扶日益增多。在这种情况下，更要注重刑事法律援助的方式和内容的特殊性，不能忽视质量问题。

　　4.机制完善和质量提升的困境

　　经济困难公民刑事法律援助中，援助机制不足和援助质量不佳是目前存在的问题。作为刑事诉讼被追诉人的经济困难公民往往是失去人身自由的，他们既不能像申请民事法律援助那样自由出入各地的法律援助中心，也不能及时提供各种文件资料。想要获得政府指派的律师辩护，处于羁押状态的经济困难公民只能通过司法机关提出申请，然后由司法机关转告政府司法行政部门。所以在影响援助需求和供给方面的因素中，我们可以发现政府部门和司法机关的有效衔接是基础因素。同时，有关法律援助权利告知、申请后的转告通知的公共资源供给能力，司法机关处理法律援助申请事项的机制保障，也是影响因素。关于援助质量，从评价促进和控制制约角度发现，有效监督和激励是影响援助质量管理的因素。

　　为了解决援助机制不足的问题，有研究指出应强化权利告知、简化审批程序；也有基于我国社会救助以现金救助方式为主，服务救助较为匮乏的现状，提出应采用积极、发展的救助理念，强化部门协调和资源统筹等机制；还有推崇体系机制的作用，采用多元化、灵活性的机制模式。但笔者认为，在目前机制程序的条件下如何实现“申请-审批”环节的高效、畅通是机制完善面临的瓶颈，一方面，在押经济困难公民的申请得到司法机关及时转达和政府部门及时审批；另一方面，允许在押被追诉人的近亲属及时从司法机关获得相应的文书手续，并且有资格代为提出刑事法律援助申请。目前的研究，虽然发现了在经济困难公民启动刑事诉讼法律援助方面存在明显的短板，但仍没有提出切实可行的解决对策。

　　学界关于刑事法律援助质量问题的解决，也提出了多种路径。一些研究认为应建立包含信息对称化、激励相容的质量控制体系；建立人员管理、标准制定、全程监管的质量管理综合体系；设计事前审查、事中控制和事后评价的质量监督体系；从律师资质准入、工作标准和监管控制三个方面综合建设质量保障机制。总体来说，理论研究在问题表现和成因方面基本达成了共识，但质量标准模糊、目标模糊，改革语境较少、理论视野不足，尤其是提升法律援助质量的理论逻辑和现实路径还不够明确，援助质量管理仍停留在解决方案构想层面。

　　正如社会学研究学者指出：“在传统型救济向综合性救济的过渡期，仍然存在救助理念消极、功能定位不全、制度设计缺陷和管理效能不高的问题”。因此，当下的研究应针对此种改革困境，针对援助机制的短板难点，充分考虑援助程序和质量水平的影响因素，参考建设成效、经验做法、资源禀赋、基础条件等其他因素，力求方式方法创新来突破难题。

　　（二）刑事法律援助数字化赋能的价值分析

　　1.优势：数字化平台

　　公共法律服务事业的数字化赋能实践研究始于2018年司法部颁布《“数字法治智慧司法”信息化体系建设指导意见》之后。有学者通过调研发现，互联网中的公共法律服务，有助于政府主导的公共法律服务延续权威影响力，借助互联网的联通性和可视性能够弥补治理缝隙和解决委托代理难题；在制度框架下利用数字技术的主体最终决定了公共法律服务的治理效能。数字技术使得社会主体在网络社会中获得了更多的行动能力，尤其是对于司法机关和政府机构来说，它能够实现双方在信息方面的交流互通和职能方面的有效衔接。经济困难公民的刑事法律援助涉及三方主体，主体之间的信息传递是一个复杂的过程。

　　在需求扩张的背景下，通过数字方式简化办事流程，直接提升了司法机关和政府机构满足经济困难公民申请刑事法律援助的能力。例如，河北省面向全省的司法行政系统建立了统筹利用和统一共享的“数据资源平台”和“信息共享平台”，实现跨地域、层级、部门的业务协同。

　　有效调剂律师资源，满足援助供给是数字方式在解决供给不足难题的另一大优势。以山东省为例，山东省下辖各市律师资源不平衡（全省万人平均拥有专兼职律师数为2.77人，但区域间分布差距较大，最高的市为7.67人，最低的市仅为0.62人），制约着法律援助的供给，数字化平台可以实现律师资源跨区域互补，克服资源不足地区的发展难题。有学者调研杭州市相关实践后发现，“互联网+公共法律服务”可以在调剂律师资源分配方面发挥优势。

　　数字化平台也可以有效监督和激励法律援助律师办案。不同于过去的“归档审查”式监督，以及随机指派律师，利用数字技术能够实现律师办案留痕，援助对象及时反馈援助效果以及质量评估。运用大数据及人工智能来建立援助律师智库的对策，建立律师端、客户端和技术端来同时满足人民需求和达到质量考评目的。

　　2.劣势：信息壁垒

　　在公共法律服务方面采用数字化赋能方式，其自身也存在一些短板。如上文所述，河北省推行“数字法治、智慧司法”的信息化建设，通过在线化管理服务，打造高效的民生法律服务体系。河北省的数字法治体系建立在本省的司法行政系统范围内，实现了本省地区之间和上下级之间司法行政部门的信息互通。而经济困难公民刑事法律援助需要由政府民政部门、司法行政部门和司法机关这样互不隶属、互不管辖、互不制约的三方权力主体分工协作。可见，在实现信息互通方面的确困难重重。“信息孤岛”现象是数字化赋能经济困难公民刑事法律援助需要克服的内部劣势。对于经济困难公民刑事法律援助而言，不仅仍然存在地区之间的信息壁垒，而且政府部门之间、政府部门与司法机关之间的信息来源彼此独立、信息平台不兼容，造成信息不能共享局面。例如民政部门掌握经济困难公民的资格信息，司法行政部门掌握援助律师、援助质量信息，司法机关掌握被追诉人的信息和案件情况。只有三方各自掌握的信息实现快速、有效的互联互通才能实现经济困难公民刑事法律援助的便捷、高效。

　　与目前的工作方式不同，数字方式治理公共法律服务的显著特征就是信息化。而信息化的工作方式必然要求专门人才实施，甚至于成立专业机构。司法机关工作人员专于办案，而缺乏专门工作人员保障被追诉人及其家属法律援助的知情权和执行申请、对接政府部门的法律援助业务。相比之下，政府部门也缺乏信息化专门人才来负责不同部门之间的协同以及与司法机关的对接。职责分散、职能交叉需要专业机构来克服，否则会严重影响经济困难公民法律援助的效率。如果这些内部劣势不能得到妥善解决，未来随着经济困难标准放宽而引起的经济困难公民刑事法律援助需求增加，也会给平台建设和服务供给的稳定性带来新的挑战。

　　3.机遇：电子政务技术

　　大数据优势、移动智能产品的普遍运用以及现有电子政务的成熟技术及模式，为建设“互联网+公共法律服务”创造了良好的外部条件。对于经济困难公民刑事法律援助而言，大数据能够发挥整合信息资源、加速援助决策以及积累信息资源的三方面优势。援助机制不足的问题，根源在于信息资源分散于政府机构和司法机关，客观上阻碍着信息互联互通，进而影响程序启动、推进和援助决策等。大数据将分散的信息集中起来，是打破“信息壁垒”的有效手段。信息的集中，也为提升援助决策的效率创造了必要条件。例如司法机关可以根据被追诉人是否具有经济困难情形，采取相应的措施保障其受助权利。又如民政机构也能够知悉经济困难公民是否被刑事追诉，及时向司法机关转告申请以及家属申请做出回应。同时，大数据可以积累相关信息资源，为将来的经济困难公民刑事法律援助相关立法、政策制定提供充分依据。

　　数字化赋能方式依托移动终端进行操作和处理。不同于过去面对面、点对点的文件呈递、转交、报送和反馈处理方式，移动智能终端方便申请人随时随地提出申请，政府机构和司法机关及时处理、审查，援助律师工作随时留痕、反馈。所以对于经济困难公民刑事法律援助来说，移动智能产品的普遍运用能够大大提升效率。

　　经过多年来的发展，我国已经具备了成熟的电子政务技术和模式。人民群众能够通过软件平台获得政务服务，也习惯于办理各类政务事项。经济困难公民刑事法律援助迎来政务线上化高速发展的有利时机。政府也积极主动出台各项政策和保障措施，推动服务线上化，以人民满意为目标，建设服务型政府。并且，通过近年来政府网站的不断集约化现象可以看出，政务公共资源的整合势在必行，这也符合数字化赋能经济困难公民刑事法律援助的基本方向。

　　4.挑战：网络安全问题

　　刑事法律援助的内容具有特殊性，若采用数字化赋能方式会迎来复杂的挑战。一方面是网络安全问题，利用大数据技术、移动智能终端解决了信息化难题，但同时安全性不容忽视。经济困难公民的资格必然涉及个人信息，包括人身、身份、家庭、就业、经济收入等等情况，一旦泄露或被不法分子利用，不仅会对公民个人及家庭造成侵害，而且也会危及政府和司法机关的公信力。刑事法律援助来源于刑事案件，其案件信息绝大部分都属于办案秘密，案件信息的泄露，也会对司法机关办案造成严重影响。此外，基于网络安全的软件开发和日常维护也需要较多的资金来实施。所以，信息化、数字化方式是一柄“双刃剑”，在办理经济困难公民刑事法律援助过程中，尤其需要注意网络安全和资金成本问题。

　　另一方面，我国目前正在进行司法改革，被追诉人的权益保障一直得到不断加强。从律师辩护的阶段扩展，值班律师制度的出台，“辩护全覆盖”政策的实施等方面可以看出，对于刑事法律援助的基本功能需求正逐渐增强。实践中，辩护律师的有效参与越来越得到重视，解决援助质量问题，以及辩护的方式也在朝着多样化发展。这些趋势正影响着经济困难公民刑事法律援助的方式和水平，而如果采用数字方式实施改良，必然要求在网络安全技术层面要达到“与时俱进”。

　　（三）经济困难公民刑事法律援助的数字化赋能路径

　　数字化赋能自身存在优势与劣势，在经济困难公民刑事法律援助方面也会面临机遇与挑战。所以，应坚持数字化赋能的基本路径方向，把握机遇、发挥优势、弥补不足、化解威胁，突破机制完善和质量提升的困境，赋予社会救助和法律援助事业的新动能。

　　1.启动专项人工智能项目

　　启动经济困难公民刑事法律援助的专项人工智能项目。如上所述，针对经济困难公民的刑事法律援助具有特殊性，其服务属性与绝大多数社会救助人工智能项目不兼容，且与其他法律援助之间也存在不同之处。所以，应根据其特点，围绕司法机关、民政机构和司法行政机构的三方主体，以及羁押状态下的受助人打造专项人工智能项目。专项项目能够弥补援助机制的不足，被追诉人及其近亲属及时提交援助申请及相关佐证材料，权力主体能够及时进行处理和反馈。专项项目解决经济困难公民资格身份认定问题，也能满足法律援助的就近办理、线上办理、窗口办理等多样化需求，同时具备预约办理、送达等功能。专项项目能够有效调剂律师资源，解决地区间资源不平衡问题，满足不发达地区经济困难公民的援助需求。专项项目解决援助质量的监督和激励需求，具备工作留痕和办事功能，律师预约会见、阅卷和提交书面材料可通过项目进行。

　　专项项目包含契合刑事法律援助专门程序。专门程序具体包括援助的启动环节、经济困难证明环节、援助实施环节等。专项项目涵盖多种援助内容方式。依据各类型各阶段案件特点、功能价值、资源配置等，充分考虑经济困难被追诉人的意愿和处境，采取繁简分流的策略，项目提出不同类型、因案制宜的援助类型设计：对于普通程序案件，强调援助内容多样性；对于简易程序、速裁程序案件，突出援助内容灵活性。审前阶段以程序性辩护为主；审判阶段实体性和程序性辩护并重。

　　专项项目结合有效辩护理论，建立标准化、规范化、程式化、精细化的质量评估体系。专项项目坚持以人为本，有效辩护为基础，以层次清晰、内容明确、服务有效为目标，从援助准备、案情分析、援助数量、援助效果、关联反响等方面确立援助质量标准，避免援助活动流于形式，推进法律援助标准化建设。项目中建立援助质量体系。在质量标准确立的基础上，基于援助质量演化模型，构建辩护质量评价机制，包括评价主体、评价对象、评价标准等；建立援助质量综合体系，不仅包括质量评价机制，还包括参与激励机制、资源调节机制、风险防范机制、执业保障机制、信息交流共享机制、监管防控机制等。

　　2.建设政法信息互通平台

　　运行经济困难公民刑事法律援助的人工智能项目，需要打破司法机关和行政机构之间的“信息壁垒”，所以建设政法信息互通平台尤为重要。专项人工智能项目采用的是O2O政务服务模式，将线下的案件信息、被追诉人信息、律师信息和援助信息与互联网相整合，将线上线下资源进行重组、角色定位重新布局、渠道方式多样选择，使互联网成为存储、沟通、处理的平台。数字化赋能方式存在“信息孤岛”的内部劣势，以及会面临刑事法律援助种类多、内容更新快的外部挑战。信息互通平台借助大数据的手段，建立统一的公共法律服务数据库，将经济困难公民信息、律师信息和刑事案件信息全部收纳其中，并且与司法机关、司法行政机构和民政机构有效衔接，实现信息的跨部门、跨地域互联互通，办理的畅通。信息互通平台是提高工作人员工作效率，简化公民办事流程，做好刑事法律援助的前提基础。信息互通平台关联移动智能终端的APP软件，羁押场所内的数字终端以及司法机关和行政机构的网上办事平台。

　　政法信息互通平台简化和优化了公民的法律援助申请环节。依托平台，经济困难公民及其家属，可以根据个人电子信息关联所涉刑事案件的数据，以及相关经济困难证明材料。个人电子信息是公民办理刑事法律援助的依据，也是相关工作单位审查的依据。平台还能够优化援助律师的办案。援助律师办理刑事法律援助案件的过程，以数字化方式存储、记录于政法信息互通平台。这样一来，司法行政机构可以根据记录信息对援助律师进行选任、调配；还可以对援助过程进行监督，确保援助质量；及时有效考评、奖罚分明，以激励援助律师保质保量办理刑事法律援助案件。民政机构根据被追诉人家属的申请，先通过平台查询案件信息，落实经济困难涉案情况，然后根据平台中信息或者家属提供的资料，确认被追诉人属于经济困难公民的资格，最后再通过平台反馈给家属以及通知司法行政机构指派援助律师。民政机构接收司法机关的通知后，也可以依托平台进行如上操作。

　　3.加强数字路径法治建设

　　专项人工智能项目和政法信息互通平台是经济困难公民刑事法律援助的关键数字化赋能策略，先进科技手段的适用赋予了特定社会活动新的能量与动力。但正如本文SWOT方法分析中得出的结论，数字化赋能路径仍然存在一些外部风险。

　　一方面，对内而言，我们需要通过加强法治建设，来解决数字路径的合法化问题。线上平台申请、处理、指派、反馈，替代了线下文书办理的方式，法律规范应明确平台操作行为的效力，以及规范工作人员的行为。经济困难公民刑事法律援助涉及公共资源的使用，公民个人的权益保护，所以应将制度规范上升至法律层面确立。公民操作软件的行为，代表了其个人权利的处分和诉求，应赋予其法律意义。而机关机构工作人员操作软件的行为，代表了公权力对公民诉求的处分以及公共资源的处分、调配，也应明确其法律属性。

　　另一方面，对外而言，我们需要通过加强法治建设，提高数字路径的安全性。启动专项人工智能项目和建设政法信息互通平台都需要预防网络安全隐患。不重视网络安全问题，势必会影响司法机关办案，以及公民个人隐私的保护。刑事法律援助案件关乎到国家司法权力的行使、个人人身自由甚至生命权的剥夺，所以仍然有必要在法律层面加强对其的网络保护，重点打击侵害网络安全的行为，防止不法分子利用。

　　三、“鲁力办”平台监督赋能淄博市经济困难公民刑事法律援助研究

　　（一）“鲁力办”平台对于淄博市经济困难公民刑事法律援助的积极意义

　　值此之机，开展“鲁力办”督查赋能经济困难公民法律援助的研究具有紧迫性和具备可实现性。研究以中央和省部文件精神为指引，总结可推广的做法经验，充分发挥“数字赋能”在公共法律服务领域的优势，坚持对经济困难公民法律援助过程进行数字化改革，使援助服务更加便捷高效。这对于加强山东社会治理，促进社会公平正义，保障社会稳定和经济的高质量发展都有重要意义。

　　国内已有的研究成果为本课题提供了有力的支撑：①经济困难公民的援助工作和援助质量现状揭示了本课题研究对象的具体样态，也为完善“鲁力办”平台功能为主题的创新治理研究提供了思路；②公共法律服务领域数字化改革的实践经验解决了本课题研究对策路径的可行性问题。但也要看到，依然有问题亟待解决：①山东省经济困难公民法律援助的实践调研和优化路径研究已处于落后位置；②虽然数字化改革的可行性问题已经解决，但基于经济困难公民法律援助的特殊性，对于其优势、不足、机遇和挑战还需要具体问题具体分析。

　　为此，本课题应补强：一方面，有效衔接“鲁力办”与“法律援助”，发挥“鲁力办”数字督查优势，对山东省范围内经济困难公民法律援助的实践样态进行跟踪问效，评估分析工作的水平、主要问题、重点领域和应用场景的发展与完善情况；另一方面，要立足山东实践，发挥“鲁力办”数字赋能的路径创新优势，完善“鲁力办”平台中经济困难公民专门援助工作，加强援助工作和援助质量在数字化场景下的解决方案研究，提出针对性强、现实可行、具体明确的社会治理对策建议。

　　（二）“鲁力办”助力淄博市经济困难公民刑事法律援助的步骤方法

　　首先，明确我省经济困难公民法律援助工作的突出问题并分析其原因。从公民申请、工作衔接等实践样态反映出法律援助工作的效率不高，从实践案例、群众反馈总结得出目前法律援助的质量不佳。经分析，发现目前法律援助工作在信息沟通、督办落实、研判决策、跟踪问效和激励约束等方面的不足是上述问题的产生原因。

　　其次，论证通过完善“鲁力办”平台功能，督查赋能经济困难公民法律援助工作的必要性和可行性。“鲁力办”设立原则明确，问题导向、依法依规和督帮一体对于法律援助工作具有现实积极意义。综合数字督查赋能公共法律服务的优势、不足、风险和机遇，得出可行性结论。

　　最后，设计“鲁力办”民生热点督办平台的现代化法律援助工作机制。总结实践经验，在“鲁力办”民生热点督办平台，创建经济困难公民法律援助工作板块，从汇聚诉求、筛选诉求、督办落实、服务决策和评估问效五个方面，构建法律援助诉求解决工作闭环。畅通诉求反映通道，依法监督工作效率和质量。

　　我省经济困难公民法律援助工作存在的问题。深入调研评估我省的法律援助实践工作，明确效率和质量问题的具体样态，调研“互联网+公共法律服务”的做法经验，相关机构机关之间的工作联结互通现状，从而体现课题研究的“问题意识”。一方面，明晰提升行政效率主题和法律援助工作需求之间的差距；另一方面明确研究目标任务。

　　“鲁力办”民生热点平台完善法律援助功能的可行性。“鲁力办”对应解决严重损害群众利益的问题，为优化法律援助效率和质量带来启示，在课题研究中“承上启下”。一方面，数字督查赋能的机理原理值得借鉴和发展；另一方面，法律援助的特殊性和复杂性需要课题研究重视和解决。

　　构建“鲁力办”督查赋能经济困难法律援助的路径。路径研究不仅要契合时代背景，还要融入当前制度。计划：1.设计“鲁力办”平台督查和赋能经济困难公民法律援助的工作模式，搭建整体工作架构，解决职权问题；2.设计“鲁力办”民生热点督办平台的法律援助功能板块，明确具体板块内容，解决技术问题；3.设计通过“鲁力办”平台促进经济困难公民法律援助工作效率和质量提升的措施方法，解决可行性难题；4.设计“鲁力办”平台评估问效经济困难公民法律援助的激励性机制，科学合理激励和监督，解决内生动力问题。

　　（三）“鲁力办”助力淄博市经济困难公民刑事法律援助的具体对策

　　1.“鲁力办”平台督查和赋能经济困难公民法律援助的工作模式。

　　2.“鲁力办”民生热点督办平台的法律援助功能板块。

　　3.“鲁力办”平台促进经济困难公民法律援助工作效率和质量提升的措施方法。

　　4.“鲁力办”平台评估问效经济困难公民法律援助的激励性机制。

　　第五章结论与建议

　　一、研究结论总结

　　（一）淄博市全面落实“辩护全覆盖”

　　法治中国建设需要全社会的努力，才能促进司法公正和社会公平正义，最终完善中国特色社会主义。“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式”。

　　第一，“辩护全覆盖”实现“辩护市场”的供给充足。

　　实质“辩护全覆盖”的推行，会导致辩护法律服务市场被两类辩护律师完全占有。一类是“政府购买”的“辩护全覆盖”律师，另一类是“自行聘请”的委托辩护律师。辩护法律服务市场被完全占有，意味着律师辩护服务的供给充足。那么在市场供求原理的作用下，律师报酬会趋于合理，并且律师之间会充分注意服务质量，以便应对同行竞争。因此，要充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，律师辩护的全覆盖是达到辩护质量提升目标的“充要条件”。

　　第二，“辩护全覆盖”促进律师辩护整体上良性发展。

　　目前，总会有既无力承担委托辩护费用，也无法获得指定辩护的被追诉人存在。这种情况会使被追诉人退而求其次的选择收费低廉的辩护律师。收费的不合理降低，又会导致受托辩护律师没有足够的物质动力去尽职尽责，从而形成委托辩护市场的恶性竞争。而且，这样还会令专业水平较低的辩护律师处于满足状态，始终没有提升专业水平和注意执业素质的内在动力，最终导致委托辩护律师的辩护质量长期在低水平徘徊。在“辩护全覆盖”实现“辩护市场”供给充足的前提下，如果“辩护全覆盖”律师都能够尽职尽责地开展高质量辩护活动，那么会对委托辩护律师群体造成价格和质量方面的双重影响。委托辩护律师为了适应竞争，必然会注重努力提高辩护质量。否则，被追诉人都会选择“辩护全覆盖”律师。因此，“辩护全覆盖”对于律师辩护整体而言具有积极意义。

　　（二）数字赋能淄博市经济困难公民刑事法律援助

　　经济困难公民刑事法律援助的数字化赋能，主旨是以提高社会治理能力为途径，进而实现有效治理。近景方面，需要构建起一个以数字平台为基础，实现信息互联互通，包含援助申请、审批、办理、监控等多个环节在内的专门工作机制。远景方面，仍要依托数字平台，打破“信息壁垒”，加强法律建设，从申请、审核、实施、反馈等方面，创新程序理念、工作机制和方式方法，突出专门程序的系统性、程序性及合理性，达到社会救助与法律援助相衔接的目的，实现经济困难公民申请刑事法律援助的快捷化、审查简便化、服务零距离，不断提高法律援助工作法治化水平。

　　（三）“鲁力办”平台助力淄博市经济困难公民刑事法律援助

　　总结实践经验，在“鲁力办”民生热点督办平台，创建经济困难公民法律援助工作板块，从汇聚诉求、筛选诉求、督办落实、服务决策和评估问效五个方面，构建法律援助诉求解决工作闭环。畅通诉求反映通道，依法监督工作效率和质量。

　　二、对策与建议

　　（一）淄博市实现“辩护全覆盖”方面的对策建议

　　1.启动实质的“辩护全覆盖”

　　（1）辩护律师作为唯一的全覆盖主体

　　（2）律师辩护活动覆盖所有的刑事程序

　　（3）所有被追诉人都能获得律师的辩护

　　2.设立辩护质量评价体系

　　（1）司法行政机关与律师行业协会共同主导

　　（2）“辩护报告”全面反映辩护活动

　　（3）评判辩护行为的积极性、正当性和充分性

　　（4）以律师收益和荣誉作为鼓励

　　（5）保留惩罚性监督措施

　　（二）淄博市经济困难公民刑事法律援助的数字化赋能

　　1.启动专项人工智能项目

　　2.建设政法信息互通平台

　　3.加强数字路径法治建设

　　（三）“鲁力办”平台监督赋能淄博市经济困难公民刑事法律援助

　　设计“鲁力办”民生热点督办平台的现代化法律援助工作机制。总结实践经验，在“鲁力办”民生热点督办平台，创建经济困难公民法律援助工作板块，从汇聚诉求、筛选诉求、督办落实、服务决策和评估问效五个方面，构建法律援助诉求解决工作闭环。畅通诉求反映通道，依法监督工作效率和质量。具体包括：1.“鲁力办”平台督查和赋能经济困难公民法律援助的工作模式。2.“鲁力办”民生热点督办平台的法律援助功能板块。3.“鲁力办”平台促进经济困难公民法律援助工作效率和质量提升的措施方法。4.“鲁力办”平台评估问效经济困难公民法律援助的激励性机制。

　　三、研究不足与展望

　　在本研究的深入剖析中，我们不可避免地需要正视并探讨其存在的局限性。研究范围方面，我们虽然在淄博市进行了细致的分析，但受限于时间、资源及研究重点，可能未能涵盖刑事法律援助的所有相关方面。此外，数据收集过程中，虽然我们努力确保数据的准确性和代表性，但仍可能受到样本选择、数据可得性等因素的影响，导致部分分析结果存在偏差。

　　针对这些局限性，我们提出了一系列具体的改进方向和建议。在未来的研究中，我们可以进一步拓宽研究范围至山东省，综合考虑更多相关因素，以更全面地揭示问题的本质。在数据收集方面，我们应加强与其他研究机构的合作，共享资源，以提高数据的准确性和完整性。

　　展望未来，法律援助领域正面临着前所未有的发展机遇。随着人工智能的快速发展和全球化的深入推进，法律援助领域的研究热点、方法创新和理论发展都将呈现出新的趋势。课题组将持续关注这些变化，并努力将最新的研究成果应用于实践中。